Die (Nicht-)Regulierung von Interessenkonflikten in den Sachbereichskommissionen des eidgenössischen Milizparlaments:

«Die neue Regelung von Art. 49a E-ParlG erweist sich als verfassungswidrig.
Sie verstösst gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV, gegen
das aus der Volkswahl des Parlamentes fliessende grundsätzlich gleiche
Recht der Ratsmitglieder auf Mitwirkung an der Ratstätigkeit (Art. 34 BV)
und den im Parlamentsrecht allgemein geltenden Grundsatz der strikten
Gleichbehandlung aller Abgeordneten. In Bezug auf privatwirtschaftliche
Nebentätigkeiten erweist sie sich auch als problematisch hinsichtlich der
Wirtschaftsfreiheit.» (Bundesamt für Justiz, Rechtsgutachten betreffend
Pa. Iv. 19.414 s Rieder, Verbot der Annahme von bezahlten Mandaten im
Zusammenhang mit der Einsitznahme in parlamentarischen Kommissionen,
30. Mai 2022, S. 25)

«Wir müssen unsere Arbeit machen, nämlich die offensichtlichsten,
gravierendsten Interessenkollisionen im schweizerischen Milizsystem
vermeiden. Darum geht es bei dieser parlamentarischen Initiative. (…) Als
klassischer Milizpolitiker möchte ich das Vertrauen in das Milizpolitiksystem
stärken und die schlimmsten Auswüchse in unserem Parlament durch diese
Gesetzgebung korrigieren. (…) Es lohnt sich, (…) der Bevölkerung zu
signalisieren, dass wir dieses Mandat über die Mandate ausserhalb des
Parlamentes stellen.» (Ständerat Beat Rieder, Wintersession 2022,
12. Sitzung, 15. Dezember 2022, Parlamentarische Initiative 19.414,
AB 2022 S 1367, 1368 ff.)

Lobbyismus bezeichnet den Versuch natürlicher oder juristischer Personen, die im Rechtsetzungsprozess über keine rechtliche Autorität verfügen, die Inhaberinnen und Inhaber dieser Befugnis zu beeinflussen (Ammann 2025). In einer Demokratie kann Lobbyismus zu guter Rechtsetzung beitragen, indem er relevante Interessen bündelt und sichtbar macht sowie Fachwissen in den Gesetzgebungsprozess einbringt. Problematisch wird Lobbyismus jedoch dann, wenn er intransparent erfolgt, auf ungleichen Zugangschancen zu politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern beruht oder die Integrität der betroffenen Institutionen gefährdet (siehe auch OECD 2011).

In der Schweiz ist der parlamentarische Lobbyismus kaum reguliert, obwohl die Schweiz im öffentlichen Diskurs häufig als Musterdemokratie dargestellt wird (Ammann 2024). Besonders bedeutsam ist hierbei der Einfluss von Interessengruppen auf die Arbeit der Sachbereichskommissionen. Dieser erfolgt vor allem über die Interessenbindungen der Kommissionsmitglieder, Bindungen, die oft erst nach der Wahl der betreffenden Ratsmitglieder in bestimmte Kommissionen entstehen.

Genau dieses Problem versuchte die am 21. März 2019 von Ständerat Beat Rieder eingereichte parlamentarische Initiative für ein «Verbot der Annahme von bezahlten Mandaten im Zusammenhang mit der Einsitznahme in parlamentarischen Kommissionen» (PaIv Rieder) zu unterbinden. Die Initiative verlangte «gesetzliche Regelungen», «wonach Mitglieder der Bundesversammlung keine bezahlten Mandate von Unternehmen oder Organisationen annehmen dürfen, die von rechtlichen Regelungen betroffen sein könnten, für deren Beratung diejenigen Kommissionen zuständig sind, denen das Ratsmitglied angehört».

Im Dezember 2022 wurde die PaIv Rieder durch den Ständerat abgeschrieben. Zentrale Bedeutung erhielt im Zusammenhang mit der PaIv Rieder ein Rechtsgutachten des Bundesamts für Justiz (BJ), das die vorgeschlagenen Änderungen als verfassungswidrig einstufte. In der Ratsdebatte diente dieses Gutachten als Hauptargument für die Abschreibung der Vorlage (siehe z.B. AB 2022 S 1368; AB 2022 S 1371; AB 2022 S 1372). Die Presse sprach gar von einem «Dolchstoss der Juristen» (Schöchli 2022).

Die PaIv Rieder und das Gutachten des BJ markieren einen Wendepunkt in der schweizerischen Debatte über Lobbyismusregulierung, in der verfassungsrechtliche Argumente bisher kaum vorgebracht worden waren.¹ Anders als etwa in den USA, wo Lobbying mit den im First Amendment geschützten Kommunikationsgrundrechten in Verbindung gebracht wird,² erfolgt in der Schweiz – auch mangels Verfassungsgerichtsbarkeit – selten eine verfassungsrechtliche Betrachtung.

Das Gutachten des BJ wirkt über den konkreten Fall der PaIv Rieder hinaus. Auf seine Feststellungen zur Verfassungswidrigkeit wurde in späteren Geschäften wiederholt Bezug genommen, etwa im Bericht SPK-S 2024 zur Petition «Aufrecht Schweiz – Schluss mit der Lobby-Politik» oder in der PaIv Mazzone 22.485. Letztere griff die Argumentation des BJ auf³ und forderte statt eines «Verbots» mehr Transparenz, jedoch erfolglos.⁴ Damit scheint das Gutachten eine verfassungsrechtliche Pfadabhängigkeit geschaffen zu haben.

Der vorliegende Aufsatz hinterfragt die vom BJ geäusserten verfassungsrechtlichen Bedenken und zeigt, dass die Schlussfolgerungen des BJ nicht überzeugen. Insbesondere aus grundrechtsdogmatischer Sicht und mit Blick auf die relevanten öffentlichen Interessen, auf denen die Vorlage basiert, lässt sich die verfassungsrechtliche Einordnung des BJ kritisch hinterfragen. Nach einer Erläuterung und Kontextualisierung der Vorlage (2.) unterzieht der Beitrag die vom BJ geäusserten verfassungsrechtlichen Vorbehalte einer kritischen Analyse (3.). Ein kurzes Fazit rundet den Beitrag ab (4.). Nicht behandelt werden hingegen die im Gutachten thematisierten alternativen Regulierungsansätze (siehe hierzu BJ 2022, S. 25 ff.), da diese spezifische rechtliche Fragen aufwerfen, die sich von der durch die PaIv Rieder vorgeschlagenen Regelung unterscheiden.

Der im März 2019 von Ständerat Beat Rieder eingereichte Text lautet:

Es sind gesetzliche Regelungen auszuarbeiten, wonach Mitglieder der Bundesversammlung keine bezahlten Mandate von Unternehmen oder Organisationen annehmen dürfen, die von rechtlichen Regelungen betroffen sein könnten, für deren Beratung diejenigen Kommissionen zuständig sind, denen das Ratsmitglied angehört.

Stellt das Büro eine Kollision zwischen einem vom Ratsmitglied gemeldeten Mandat und dem Zuständigkeitsbereich einer Kommission fest, in welcher das Ratsmitglied Einsitz hat, dann hat das Ratsmitglied entweder auf das Mandat oder auf den Kommissionssitz zu verzichten.

Nicht betroffen von dieser Regelung sind Mandate, welche das Ratsmitglied im Rahmen seiner hauptberuflichen Tätigkeit ausübt, Mandate, welche das Ratsmitglied bereits ein Jahr vor Einsitznahme in die entsprechende Kommission hatte, und Mandate, welche direkt oder indirekt mit einer Entschädigung von weniger als 5000 Franken pro Jahr abgegolten werden.

Die parlamentarische Initiative wurde wie folgt begründet (zu den von der PaIv Rieder verfolgten Zielen siehe auch Bericht SPK-S 2021, S. 1):

Die Übernahme von Mandaten durch eidgenössische Parlamentarier gegen Entgelt kann die Unabhängigkeit des eidgenössischen Parlamentariers beeinträchtigen.

In einem parlamentarischen Milizsystem wie in der Schweiz ist zwar eine gewisse Verbindung zwischen Wirtschaft und Verbänden mit den Ratsmitgliedern unvermeidlich und allenfalls erwünscht. Problematisch und für die Unabhängigkeit des Ratsmitgliedes und damit der Kommissionen abträglich ist aber die Übernahme von Mandaten gegen Entgelt in jenen Sachbereichen, in welchen das Ratsmitglied bereits Mitglied in der Kommission ist, welche über rechtliche Regelungen dieses Sachbereiches entscheidet.

Hier ist ein absolutes Verbot zu statuieren, von welchem einzig jene Mandate auszunehmen sind, welche der Parlamentarier im Rahmen seiner hauptberuflichen Tätigkeit ausübt, über welche der Parlamentarier bereits vor der Wahl in die betroffene Kommission verfügte, und jene, die mit bescheidenen jährlichen Sitzungsgeldern entschädigt werden.

Bei der gesetzlichen Regelung ist darauf zu achten, dass der Milizcharakter des eidgenössischen Parlamentes erhalten bleibt.

Am 20. August 2019 beschloss die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) mit 7 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Initiative Folge zu geben. Am 14. Februar 2020 stimmte die Staatspolitische Kommission des Nationalrats (SPK-N) mit 15 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung zu. Damit «unterstützten [die zuständigen Staatspolitischen Kommissionen] die Initiative im Grundsatz mit jeweils klarer Mehrheit» (Schöchli 2022).

Nach Art. 111 Abs. 1 Abs. 1 ParlG hat die zuständige Kommission (vorliegend die SPK-S) zwei Jahre Zeit, um eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten; alternativ kann sie die Abschreibung der Initiative beantragen (Art. 113 Abs. 2 lit. b ParlG). Im Fall der PaIv Rieder beauftragte die SPK-S nach der Zustimmung der SPK-N ihr Sekretariat, «Vorschläge für die Umsetzung der Initiative auszuarbeiten» (Bericht SPK-S 2021, S. 3).

Wie dem Gutachten des BJ (hinten, Ziff. 2.8 und Ziff. 3.) zu entnehmen ist (BJ 2022, S. 5 f.), arbeitete die SPK-S (bzw. ihr Sekretariat) folgenden Vorentwurf aus (zum Inhalt der Vorlage siehe auch Bericht SPK-S 2021, S. 3 f. sowie Votum Minder, AB 2022 S 1368):

Art. 49a Unvereinbarkeit bei Kommissionsmitgliedern

¹ Kommissionsmitglieder dürfen nach der Wahl in die Kommission keine bezahlten Tätigkeiten im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 Buchstaben b–e für Unternehmen oder Organisationen übernehmen, deren Haupttätigkeitsfeld direkt von der Gesetzgebung im Zuständigkeitsbereich der Kommission betroffen ist oder betroffen sein könnte.

² Ausgenommen sind Tätigkeiten, die eine der folgenden Bedingungen erfüllen:

a. Die jährliche Entschädigung beträgt höchstens 10 000 Franken.

b. Es handelt sich um die hauptberufliche Tätigkeit des Kommissionsmitglieds.

³ Die Unvereinbarkeiten gelten nicht für die Mitglieder der folgenden Kommissionen:

a. Finanzkommissionen;

b. Geschäftsprüfungskommissionen;

c. die Immunitätskommission des Nationalrates;

d. die Legislaturplanungskommissionen;

e. gemeinsame Kommissionen beider Räte;

f. Kommissionen der Vereinigten Bundesversammlung.

Art. 49b Vorgehen

¹ Kommissionsmitglieder, für welche die Unvereinbarkeiten nach Artikel 49a gelten, melden dem Büro jede Tätigkeit, die sie nach ihrer Wahl in die Kommission übernehmen und die jährlich mit mehr als 10 000 Franken entschädigt wird. Ist das Kommissionsmitglied der Ansicht, dass es die Tätigkeit hauptberuflich ausübt oder dass diese von der Gesetzgebung im Zuständigkeitsbereich der Kommission nicht betroffen ist, muss es dies begründen.

² Das Büro prüft, ob die gemeldete Tätigkeit mit dem Einsitz in der Kommission vereinbar ist. Stellt es fest, dass dies nicht der Fall ist, so teilt es dies dem Kommissionsmitglied mit.

³ Das Kommissionsmitglied kann innert 30 Tagen nach Erhalt der Mitteilung verlangen, dass der Rat entscheidet. Das Geschäft wird dann auf die Tagesordnung der nächsten ordentlichen Session gesetzt.

⁴ Wenn abschliessend festgestellt wurde, dass die Tätigkeit nicht mit dem Einsitz in der Kommission vereinbar ist, scheidet das Kommissionsmitglied sechs Monate später aus der Kommission aus, es sei denn, es hat die Tätigkeit bis dahin aufgegeben.

Am 17. August 2021 beschloss die SPK-S mit 6 zu 5 Stimmen, auf den Vorentwurf einzutreten (Bericht SPK-S 2021, S. 3). Allerdings wurden in den Beratungen grundlegende Bedenken geäussert. Der Vorentwurf weise «zahlreiche Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten» auf, etwa bei den Begriffen der «hauptberuflichen Tätigkeit» und des «Haupttätigkeitsfelds» (ibid, S. 4). Zudem enthalte er zu viele Schlupflöcher, «namentlich die Zehntausend-Franken-Schwelle oder die Ausnahme für hauptberufliche Tätigkeiten» sowie «die Tatsache, dass lediglich diejenigen Tätigkeiten betroffen sind, die nach dem Einsitz in die Kommission übernommen werden» (ibid.).

Aufgrund dieser Unsicherheiten beschloss die Kommission, eine Anhörung durchzuführen – «notabene nicht mit Lobbyisten, sondern mit unabhängigen Experten des Parlamentsrechts», wie Thomas Minder später in der ständerätlichen Debatte betonte (AB 2022 S 1368).

Am 25. Oktober 2021 hörte die SPK-S verschiedene Experten zum Vorentwurf an. Diese «wurden gebeten, den Vorentwurf und allgemein den Zweck der Neuregelung, d. h. die Bekämpfung des Phänomens, dass Unternehmen oder Organisationen Ratsmitglieder nach deren Eintritt in eine bestimmte Kommission rekrutieren, einzuschätzen» (Bericht SPK-S 2021, S. 4).

Da Kommissionsanhörungen in der Regel vertraulich sind (Art. 47 Abs. 2 ParlG), sind die daran teilnehmenden Gäste grundsätzlich nicht öffentlich bekannt, es sei denn, die Kommission legt diese Informationen von sich aus offen (etwa in einer Medienmitteilung oder im Bericht zum betreffenden Geschäft). Im vorliegenden Fall nennt der erwähnte Bericht der SPK-S die teilnehmenden Personen ausdrücklich. Angehört wurden vier Experten (drei Juristen und ein Politikwissenschaftler): Zwei von ihnen waren Universitätsprofessoren, ein weiterer Lehrbeauftragter und Generalsekretär der Parlamentsdienste eines kantonalen Parlaments, und die vierte Person vertrat Transparency International Schweiz (ibid.).

Auch das Rechtsgutachten des BJ geht auf die Anhörung ein, nennt die Beteiligten (BJ 2022, S. 6) und fasst ihre Einschätzungen zur Verfassungsmässigkeit des Vorentwurfs zusammen; in diesem Zusammenhang verweist es auf das (vertrauliche) Protokoll der SPK-S (ibid., Fn. 1). Diese ausführliche Auseinandersetzung mit der Expertenanhörung (siehe insbesondere ibid., S. 6 f.) erklärt sich daraus, dass die SPK-S das BJ beauftragte, u.a. zu den in den Anhörungen geäusserten Standpunkten Stellung zu nehmen (ibid., S. 1 und hinten, Ziff. 2.8).

Wie der Bericht der SPK-S darlegt, waren die Expertenmeinungen gespalten: Während zwei von ihnen «den Entwurf grundsätzlich [befürworteten]» und «lediglich punktuelle Verbesserungen vor[schlugen]», waren die zwei anderen dem Vorentwurf gegenüber «kritisch» eingestellt und «brachten insbesondere verfassungsrechtliche Einwände vor» (Bericht SPK-S, S. 4; siehe auch BJ 2022, S. 6).

Zwei Fachleute bezeichneten den Vorentwurf als «angemessen und massvoll» (BJ 2022, S. 6). Der Vorentwurf:

• «berücksichtige weitgehend das Milizsystem, das heisst, die hauptberufliche Tätigkeit der Kommissionsmitglieder werde nicht tangiert»;
• «beschränke sich auf das Kernproblem problematischen Lobbyings, nämlich die Konstellation, wenn Kommissionsmitgliedern Mandate von Unternehmen und Organisationen angeboten werden, weil sie Kommissionsmitglieder sind, und sie diese annehmen, um dadurch im Parlament die Interessen dieser Unternehmen und Organisationen zu vertreten»;
• sei «kein unzulässiger Eingriff in die Grundrechte», sondern «stärke (…) die Unabhängigkeit und Glaubwürdigkeit des Parlaments» (ibid.).

Zwei weitere Experten äusserten verfassungsrechtliche Bedenken, die mit der Problematik der «Ungleichbehandlung der Ratsmitglieder» zusammenhingen. Sie verwiesen auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 BV) (Bericht SPK-S 2021, S. 4; BJ 2022, S. 6 f.). Auf diese Argumente wird unter Ziff. 3 näher eingegangen. Die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), die im Gutachten des BJ ebenfalls thematisiert wird, blieb in den Expertenäusserungen dagegen unerwähnt (BJ 2022, S. 7; hinten, Ziff. 3.2).⁵

Am 16. November 2021 beriet die SPK-S den Vorentwurf erneut und beschloss mit 6 zu 2 Stimmen, dem Ständerat die Abschreibung der parlamentarischen Initiative zu beantragen (Bericht SPK-S 2021, S. 1 und 5).

Die Kommissionsmehrheit anerkannte zwar, dass «das Phänomen des «Shoppings» von Ratsmitgliedern (…) störend» sei, betonte jedoch die Unmöglichkeit, «die Initiative unter Wahrung der beiden Kernelemente des Schweizer Parlaments – Gleichbehandlung der Ratsmitglieder und Milizsystem – umzusetzen» (ibid., S. 5). Ein Verbot sämtlicher Tätigkeiten sei mit dem Milizsystem unvereinbar, und die Vorlage führe zu einer Ungleichbehandlung zwischen haupt- und nebenberuflichen Tätigkeiten. Zudem führe die parlamentarische Initiative «[zwangsläufig] zu erheblichen Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten und damit zu Rechtsunsicherheit» (ibid.).

Demgegenüber beantragte die Kommissionsminderheit dem Rat, die Initiative an die Kommission zur Detailberatung zurückzuweisen. Das sog. Parlamentarier-Shopping untergrabe «das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in das Parlament» und müsse «bekämpft werden». Die befürchteten Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten liessen sich durch die Entwicklung einer entsprechenden Vollzugspraxis beheben. Zudem erscheine es sinnvoll, bestehende Nebentätigkeiten anders zu behandeln als solche, die erst nach der Wahl in eine Kommission entstehen (ibid.).

Am 16. Dezember 2021 beschloss der Ständerat, die Beratung der PaIv Rieder zu sistieren und auf die Frühjahrssession 2022 zu verschieben (AB 2021 S 1437; Bericht SPK-S 2022, S. 4). Er folgte damit einem Ordnungsantrag von Ständerat Benedikt Würth.

Gemäss Würth stehe eine «zentrale Frage für die Zukunft unseres Milizparlaments» zur Diskussion: «Wie ist das Verhältnis unserer beruflichen Tätigkeit zur politischen Tätigkeit»? Diese Frage verdiene eine ausführliche Debatte, die aus zeitlichen Gründen⁶ an diesem Tag nicht möglich sei. Eine Verschiebung sei deshalb angebracht. Initiant Beat Rieder hatte sich mit diesem Vorschlag einverstanden erklärt (AB 2021 S 1437).

Nach Art. 112 Abs. 1 ParlG kann eine parlamentarische Kommission «das zuständige Departement beiziehen, um alle für die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs notwendigen Rechts- und Sachauskünfte zu erhalten». Durch die Verschiebung der Debatte konnte die SPK-S eine vertiefte Abklärung der Verfassungsmässigkeit des Vorentwurfs vornehmen (siehe auch Votum Minder, AB 2021 S 1437 f.).

Am 10. Januar 2022 beauftragte die SPK-S das BJ, ein Rechtsgutachten zur Verfassungsmässigkeit des Vorentwurfs zur Umsetzung der PaIv Rieder zu erstellen⁷ (Bericht SPK-S 2022, S. 4). Das BJ solle sich «namentlich mit den Auffassungen, die von den Experten an der Anhörung vom 25. Oktober 2021 vertreten worden sind, auseinandersetzen und allenfalls weitere problematische Punkte aufgreifen» (BJ 2022, S. 1). Zudem wurde es beauftragt, «sich kurz zur Verfassungsmässigkeit von Lösungen zu äussern, welche die Ausstandsregeln von Art. 11a ParlG erweitern beziehungsweise die in Art. 20 des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes (KVAG) festgelegten Kriterien für den Einsitz in Verwaltungs- oder Leitungsorgane eines Krankenversicherers ergänzen» sowie «gegebenenfalls alternative Lösungsvorschläge oder Vorschläge zu präsentieren, welche sich mit der Verfassung besser vereinbaren liessen» (ibid.).

Das vom 30. Mai 2022 datierte (und inzwischen öffentlich verfügbare⁸) Gutachten (BJ 2022, S. 1) wurde der SPK-S am 20. Juni 2022 zugestellt (Bericht SPK-S 2022, S. 4). Auf dessen Inhalt wird unter Ziff. 3 näher eingegangen. An dieser Stelle genügt es, die Schlussfolgerungen des BJ zusammenzufassen (für eine solche Zusammenfassung siehe auch Bericht SPK-S 2022, S. 5).

Das BJ gelangte zum Ergebnis, dass die Vorlage den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 BV) verletze. Es identifizierte drei Ungleichbehandlungen: erstens betreffend den Referenzzeitpunkt der Übernahme einer Nebentätigkeit (vor respektive nach der Wahl in die Kommission), zweitens betreffend die Unterscheidung zwischen haupt- und nebenberuflicher Tätigkeit, und drittens betreffend den Schwellenwert von 10’000 CHF für die aus der Nebentätigkeit erhaltene jährlich Entschädigung.

Weiter betonte das BJ die Unvereinbarkeit des Vorentwurfs mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Die Vorlage erreiche ihr Ziel, «Interessens- und Loyalitätskonflikten» vorzubeugen, nicht. Ausserdem seien mildere Massnahmen denkbar, z.B. eine Offenlegungspflicht der betreffenden Entschädigungen oder eine Ablieferungspflicht, wenn der Betrag eine bestimmte Schwelle übersteige (Bericht SPK-S 2022, S. 5).

Insgesamt schloss das BJ auf die Verfassungswidrigkeit des Vorentwurfs.

In ihrem Bericht vom 18. Oktober 2022, der jenen vom 16. November 2021 ersetzte, beantragte die Mehrheit der SPK-S erneut die Abschreibung der PaIv Rieder.⁹ Im Unterschied zum ersten Bericht stützt sich dieser zweite ausdrücklich auf das Rechtsgutachten des BJ und hält fest, dass dieses «in weiten Teilen die verfassungsrechtliche Analyse der Kommission [bestätigt]» habe (Bericht SPK-S 2022, S. 4). Da das Gutachten «die Schlüsse, zu denen die Kommission bereits gekommen war, untermauert» habe, habe die SPK-S die Initiative nochmals geprüft und einstimmig entschieden, «an ihrem Abschreibungsantrag festzuhalten und ihren Bericht vom 16. November 2021 entsprechend zu ergänzen» (ibid., S. 5).

Die Kommission teile erstens die im Gutachten vorgenommene juristische Beurteilung vollumfänglich. Zweitens sei die Vorlage aus weiteren Gründen abzuschreiben. Die Ratsmitglieder seien Interessenvertreter; dies entspreche «einem System mit einem Miliz- oder «Halbberufsparlament», wie es die Schweiz hat und die Schweizer Bürgerinnen und Bürger [schätzen]» (ibid.). Zwar sei das sog. Parlamentarier-Shopping «störend», doch lasse sich die Vorlage nicht mit den «beiden Kernelemente[n] des Schweizer Parlaments» – «Gleichbehandlung der Ratsmitglieder und Milizsystem» – vereinbaren. Zudem würde «[j]ede Umsetzung der Initiative (…) zwangsläufig zu erheblichen Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten und damit zu Rechtsunsicherheit führen» (ibid., S. 5 f.).

Auch ein Verweis auf das Instruktionsverbot (Art. 161 Abs. 1 BV) ändere daran nichts, da diese Norm nur rechtlich verpflichtende Weisungen erfasse. Die geltende verfassungsrechtliche Lösung bestehe vielmehr darin, Interessenbindungen transparent zu machen (Art. 161 Abs. 2 BV) (ibid., S. 6). Eine Erweiterung der Offenlegungspflichten nach Art. 11 ParlG lehne die Kommission ab: «Mit der Pflicht, zusätzlich die Entschädigungen für die Nebentätigkeiten offenzulegen, würde letztlich nur eine gewisse Neugier gestillt, es könnten jedoch keine Schlüsse in Bezug auf die tatsächliche Unabhängigkeit der jeweiligen Ratsmitglieder gezogen werden» (ibid.).

Schliesslich entschied der Ständerat am 15. Dezember 2022, die Vorlage abzuschreiben, und folgte damit dem Antrag der Kommissionsmehrheit. Damit war das Geschäft definitiv erledigt (Art. 114 Abs. 1^bis ParlG). Die Debatte stand im Zeichen der damals soeben bekannt gewordenen Korruptionsaffäre im EU-Parlament («Qatargate»), auf die mehrere Ratsmitglieder Bezug nahmen (siehe z.B. Votum Minder, AB 2022 S 1367; siehe auch Votum Rieder, AB 2022 S 1368, der allerdings vor allem die Unterschiede zwischen dieser Affäre und den durch seine PaIv adressierten Bedenken unterstrich).

Ständerat Minder verwies auf Studien, die «eine starke Korrelation zwischen den Zuständigkeiten einer Kommission und der Anzahl Mandate der Kommissionsmitglieder» belegten (AB 2022 S 1367). Ständerat Rieder erläuterte nochmals die Zielsetzung seiner Initiative, insbesondere die Stärkung des Vertrauens in das Milizsystem. Ausserdem äusserte er sich kritisch zum Gutachten des BJ. Rieders Erläuterungen vermochten den Rat jedoch nicht zu überzeugen, wie die Voten seiner Ständeratskollegen Caroni, Jositsch, Mazzone und Zopfi zeigten. Die parlamentarische Initiative wurde mit 34 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgeschrieben.

Im Folgenden werden die vier im Gutachten geprüften verfassungsrechtlichen Aspekte analysiert: die Einordnung des Vorentwurfs in das bestehende Unvereinbarkeitssystem (Art. 144 BV) sowie drei Grundrechte: die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), die politischen Rechte (Art. 34 BV) und die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV).

Bevor das Gutachten die Vereinbarkeit der PaIv Rieder mit den in der Anhörung diskutierten Grundrechten (Art. 8 und 34 BV) sowie mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) prüft, untersucht es – dem Auftrag der SPK-S folgend –, «ob sich die vorgesehene Unvereinbarkeitsregel ins bisherige System der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Unvereinbarkeitsregeln (Art. 144 BV und Art. 14 ParlG) einordnen lässt» (ibid., S. 7; siehe auch S. 9–11).

Wie das BJ erklärt, stehen Unvereinbarkeitsregeln «in engem Zusammenhang mit der Offenlegung von Interessenbindungen und der Frage des Ausstandes» (ibid., S. 7). Dies bestätigt auch ein 2024 von den eidgenössischen Parlamentsdiensten veröffentlichtes Faktenblatt, das die drei Institute der Unvereinbarkeit, der Offenlegung und des Ausstandes vergleicht (Parlamentsdienste 2024; vgl. Tabelle 1). Während alle drei Institute an potenzielle Interessenkonflikte anknüpfen, unterscheiden sie sich in Wirkung und Zweck.

Tabelle 1: Unvereinbarkeit, Offenlegung, Ausstand

(Quelle: Parlamentsdienste 2024, S. 11)

In seinem Gutachten verortet das BJ die verfassungsrechtliche Grundlage des Milizsystems in Art. 144 Abs. 2 BV (BJ 2022, S. 8; ähnlich Biaggini 2017, Art. 144 BV, N. 6: «Ausdruck des Milizprinzips»; siehe auch Schaub 2025, Art. 144 BV, N. 11; Bernard 2021, Art. 144 BV, N. 22; Schindler 2023, Art. 144 BV, N. 10). Diese Bestimmung gelte «nicht für die Mitglieder des National- und Ständerats», weshalb es «verfassungsrechtlich (…) nicht ausgeschlossen» sei, «dass die Mitglieder der Bundesversammlung neben ihrem Parlamentsmandat noch eine andere Erwerbstätigkeit ausüben» (BJ 2022, S. 8).

Das BJ kommt zum Schluss, dass der «Offenlegung von Interessenbindungen und der Verhinderung von Interessenkollisionen im Einzelfall (…) in einem Milizsystem in erster Linie Transparenz- und Ausstandsvorschriften (Art. 161 Abs. 2 BV sowie Art. 11 und 11a ParlG) [dienen]» (BJ 2022, S. 8). Es verweist zwar auch auf Art. 144 Abs. 3 BV, wonach das Gesetz weitere Unvereinbarkeiten vorsehen kann,¹⁰ betont aber umgehend, dass solche zusätzlichen Unvereinbarkeiten, die nicht in der Bundesverfassung verankert sind, mit den Grundrechten vereinbar sein müssen (ibid.).

Das BJ hält weiter fest, dass Art. 49a E-ParlG keine Unvereinbarkeitsregel i.S.v. Art. 144 Abs. 3 BV darstelle, da sich das betreffende Ratsmitglied «nicht zwischen dem Parlamentsmandat und der betreffenden Tätigkeit zu entscheiden [habe], sondern zwischen dem Kommissionsmandat und dieser Tätigkeit» (ibid., S. 10). Die Regelung lasse sich somit nicht auf Art. 144 (Abs. 3) BV abstützen. Der Bund verfüge jedoch über die Kompetenz, «die Organisation und das Verfahren der Bundesversammlung im Parlamentsgesetz zu regeln (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV)», wobei diese Regelung mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar sein müsse (ibid., S. 11).

Dem sind folgende Überlegungen anzufügen. Erstens überschneidet sich die Zielsetzung der PaIv Rieder mit jener einer Unvereinbarkeitsregel, auch wenn die PaIv keine Unvereinbarkeit i.e.S. (also im Sinne von Art. 144 BV) schafft. Art. 144 Abs. 2 BV soll «in erster Linie die Funktionstauglichkeit und Unabhängigkeit des Organs gegenüber äusseren Einflüssen sichern» (Biaggini 2017, Art. 144 BV, N. 6; siehe auch allgemein Schaub 2025, Art. 144 BV, N. 5). Auch der Vorentwurf hat zum Ziel, «Interessen- und Loyalitätskonflikte zu vermeiden und die Unabhängigkeit der Mitglieder der eidgenössischen Räte sicherzustellen» und «eine gute Qualität der Gesetzgebung» (BJ 2022, S. 11) und damit die Funktionstauglichkeit des Gesetzgebers zu gewährleisten.

Zweitens dürfen auch die von Art. 144 Abs. 2 BV betroffenen Akteure u.U. Nebenbeschäftigungen nachgehen. Dies gilt selbst für ordentliche Bundesrichterinnen und -richter, sofern «die uneingeschränkte Erfüllung der Amtspflichten, die Unabhängigkeit und das Ansehen des Gerichts dadurch nicht beeinträchtigt werden» (Art. 7 Abs. 1 BGG; Biaggini 2017, Art. 144 BV, N. 10). Die Zulässigkeit von Nebenbeschäftigungen hängt somit von institutionellen Überlegungen ab. Dies zeigt auch, dass die grundsätzliche Möglichkeit, neben dem Parlamentsmandat einer Haupt- und Nebentätigkeit nachzugehen, nicht bedeutet, dass deren Ausübung jeglicher Regulierung entzogen wäre.

Drittens weist die Verfassungslehre im Zusammenhang mit Art. 144 Abs. 3 BV darauf hin, dass «der Gesetzgeber bei nicht unmittelbar durch die Verfassung vorgesehenen Unvereinbarkeitsbestimmungen die grundrechtlichen Vorgaben, insb. der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27), der politischen Rechte (Art. 34; aktives und passives Wahlrecht) sowie der Rechtsgleichheit (Art. 8), zu beachten» hat (Schaub 2025, Art. 144 BV, N. 16; siehe auch Biaggini 2017, Art. 144 BV, N. 11; Bernard 2021, Art. 144 BV, N. 33; Schindler 2023, Art. 144 BV, N. 15). Vor diesem Hintergrund ist es wohl kein Zufall, dass das BJ in den nachfolgenden Abschnitten seines Gutachtens gerade diese Grundrechte prüft (auch wenn einige davon bereits von den Experten thematisiert worden waren), obwohl die PaIv keine Unvereinbarkeitsregel i.e.S. einführt.¹¹ Fraglich bleibt indes – wie auch Initiant Rieder im Ständerat betonte (AB 2022 S 1368 f.) –, weshalb das BJ nicht auch andere Verfassungsbestimmungen berücksichtigt, etwa die Pflicht des Gesetzgebers, im öffentlichen Interesse zu handeln (Art. 5 Abs. 2 BV).

Auch wenn die Wirtschaftsfreiheit von den zwei Anhörungsgästen, die der Vorlage kritisch gegenüberstanden, nicht thematisiert wurde (BJ 2022, S. 7; vorne, Ziff. 2.5.2), analysiert das BJ sie als erstes Grundrecht (ibid., S. 12–17), direkt nach den Ausführungen zu Art. 144 BV. Damit folgt es wie bereits erwähnt implizit der verfassungsrechtlichen Lehre zu Art. 144 Abs. 3 BV, selbst wenn es zum Schluss kommt, dass die PaIv Rieder keine Unvereinbarkeitsregel im Sinne dieser Bestimmung einführt (vorne, Ziff. 3.1).

Die Wirtschaftsfreiheit «schützt jede privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinns oder Erwerbs dient», ungeachtet dessen, ob diese «hauptberuflich, nebenberuflich oder nur gelegentlich ausgeübt wird» (Biaggini 2017, Art. 27 BV, N. 8; Martenet 2021, Art. 27 Cst., N. 41; Vallender/Hettich 2023, Art. 27 BV, N. 14; a.A. zu einmaligen, geringfügigen Tätigkeiten: Uhlmann 2025, Art. 27 BV, N. 16). Nebenbeschäftigungen, die (ausschliesslich, siehe Vallender/Hettich 2023, N. 10) ideellen Zwecken dienen und keinen Gewinn erzielen, fallen nicht in den Schutzbereich von Art. 27 BV, können aber den Schutz anderer Grundrechte geniessen, z.B. der Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV) oder der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) (Martenet 2021, Art. 27 Cst., N. 45). Personen, die «eine staatliche Tätigkeit oder ein öffentliches Amt ausüb[en]», fallen zwar ausserhalb des persönlichen Schutzbereichs von Art. 27 BV, nicht aber solche, die eine solche privatwirtschaftliche Tätigkeit «neben einem öffentlichen Amt» ausüben (BJ 2022, S. 12).¹²

Das BJ nimmt an, dass zahlreiche Nebenbeschäftigungen der Parlamentsmitglieder von Art. 27 BV geschützte privatwirtschaftliche Tätigkeiten darstellen (ibid.). Anschliessend prüft es, ob die in Art. 36 BV genannten allgemeinen Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten erfüllt sind und damit eine Einschränkung von Art. 27 BV zu rechtfertigen vermögen (ibid., S. 14; siehe auch Biaggini 2017, Art. 27 BV, N. 29).

Als Erstes prüft das BJ das Erfordernis der genügenden gesetzlichen Grundlage. Da die PaIv Rieder kein eigentliches Verbot statuiert, sondern lediglich dazu führt, «dass sich das betreffende Kommissionsmitglied zwischen der Kommissionsmitgliedschaft und der Nebentätigkeit entscheiden muss», stelle sich zunächst die Frage, «ob überhaupt ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorliegt» (BJ 2022, S. 14).

Das BJ gibt zu bedenken, «dass der drohende Verlust der Kommissionsmitgliedschaft einen faktischen Druck auf das betreffende Kommissionsmitglied auszuüben vermag, die Nebenbeschäftigung wieder aufzugeben (Reputationsschaden, Verlust an Einflussmöglichkeiten innerhalb der parlamentarischen Arbeit)» (ibid., S. 15). Ein solcher faktischer Druck könne einem Eingriff gleichkommen, «wenn die entsprechenden Auswirkungen die Betroffenen im Ergebnis in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit gleich beeinträchtigen wie die Einschränkung einer rechtlichen Befugnis» (BGE 130 I 26, E. 4.4). Gemäss BJ sei dies vorliegend der Fall (BJ 2022, S. 15). Es fügt an, dass «eher ein leichter Eingriff» vorliegen dürfte, wobei «im Einzelfall auch einmal ein schwerer Eingriff vorliegen könnte» (ibid.).

Das BJ kommt zum Schluss, dass Art. 49a E-ParlG als gesetzliche Grundlage zwar «unbestimmt und wenig vorhersehbar» sei, räumt aber ein, dass das Bundesgericht «für die Frage der hinreichenden Vorhersehbarkeit die Entwicklung einer Praxis oder das Bestehen von Vollzugshilfen genügen [lasse]» (ibid.).¹³

Zu einigen dieser Punkte, etwa zu den Auslegungsschwierigkeiten und Umgehungsmöglichkeiten, hat der Initiant Beat Rieder in der Ratsdebatte Stellung genommen. Seine Ausführungen zielen in eine ähnliche Richtung wie die soeben erwähnten Erwägungen des BJ: Auslegungsschwierigkeiten liessen sich bei keinem Gesetz vermeiden und bildeten somit «nichts Ungewöhnliches»; solche Schwierigkeiten könnten «im Rahmen einer Praxis, die sich finden wird, die sich entwickeln wird», behoben werden (AB 2022 S 1369). Auch Umgehungsmöglichkeiten seien jedem Gesetz inhärent. Sie seien deshalb «hinzunehmen und nötigenfalls dann nach Kenntnis der Umgehung in der Praxis durch Ergänzungen zu korrigieren oder offenstehen zu lassen» (ibid.).

Was den – aus Sicht des BJ mit Blick auf Art. 27 BV problematischen – faktischen Druck betrifft, auf bestimmte Nebenbeschäftigungen zu verzichten, legt das BJ nicht dar, wie es diesen identifiziert. Widersprüchlich erscheint zudem, dass auch Nebenbeschäftigungen einen faktischen Druck auf die Ratsmitglieder ausüben können, indem sie deren Unabhängigkeit beeinträchtigen und sie von ihrem verfassungsmässigen Auftrag ablenken, im öffentlichen Interesse Gesetze zu erlassen (Art. 5 Abs. 2 BV; siehe hierzu ausführlich Ammann, im Erscheinen; Ammann 2025; Ammann 2021). Solche Formen faktischen Drucks sowie die daraus entstehenden Gefahren für die Integrität des Gesetzgebungsprozesses werden jedoch weder vom Parlament noch von der überwiegenden verfassungsrechtlichen Lehre und von der Rechtsprechung zu Art. 161 Abs. 1 BV als problematisch betrachtet (siehe hierzu kritisch Ammann 2021).

Die Ausführungen des BJ zu den einschlägigen öffentlichen Interessen, welche der Vorentwurf verfolgt, fallen im Vergleich zu den restlichen Teilen der Analyse auffallend knapp aus. Nach Auffassung des BJ bezweckt die parlamentarische Initiative, «Interessen- und Loyalitätskonflikte zu vermeiden und die Unabhängigkeit der Mitglieder der eidgenössischen Räte sicherzustellen» (BJ 2022, S. 15). Insbesondere solle die Gefahr eines sog. Parlamentarier-Shoppings vermieden werden: Ziel sei es, «den Anschein der Käuflichkeit der Ratsmitglieder zu vermeiden und damit das Ansehen, die Glaubwürdigkeit und die Integrität des Parlaments und seiner Kommissionen zu erhalten» (ibid.). Ergänzend weist das BJ darauf hin, dass «als Begründung für die Einschränkung von privatwirtschaftlichen Nebenbeschäftigungen von Parlamentarierinnen und Parlamentariern in einem Milizsystem nicht das öffentliche Interesse herangezogen werden [kann], dass die volle Arbeitskraft auf das Amt konzentriert werden müsste» (ibid.).

Diese Überlegungen sind kritisch zu hinterfragen. Erstens unterlässt es dieser Teil der Argumentation, auf das auf dem Spiel stehende öffentliche Interesse näher einzugehen und dessen verfassungsrechtliche Tragweite und Bedeutung zu untersuchen. Die konzisen Ausführungen zu dieser Dimension sind umso bedauerlicher, als dass das betreffende öffentliche Interesse – die institutionelle Integrität des Parlaments – gewichtig und schützenswert erscheint. Stattdessen hebt das Rechtsgutachten sofort die angeblichen Schranken hervor, die das Milizsystem einer entsprechenden Regulierung setze. Wie auch in anderen Debatten rund um die Regulierung des Lobbyings im Besonderen und der Politik im Allgemeinen dient das Milizsystem als Argument, um eine weitergehende Regulierung abzulehnen – ein Argument, das allerdings nicht überzeugt (siehe hierzu Ammann 2024, S. 464 f.).

Zweitens ist festzuhalten, dass Personen, die ein öffentliches Amt und eine private Nebenbeschäftigung ausüben, grundsätzlich den Schutz der Wirtschaftsfreiheit geniessen; allerdings können «[g]ewichtige öffentliche Interessen (…) regelmässig weitreichende Beschränkungen [rechtfertigen]» (Biaggini 2017, Art. 27 BV, N. 14), wobei «grundsätzlich jedes hinreichend gewichtige öffentliche Interesse in Betracht [kommt]» (ibid., N. 29). Immerhin muss dieses öffentliche Interesse «grundsatzkonform» sein, darf also im Prinzip nicht vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen (siehe hierzu Art. 94 BV; siehe z.B. Uhlmann 2025, Art. 27 BV, N. 45). Heute gibt es allerdings «keinen Numerus clausus zulässiger öffentlicher Interessen zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit» (ibid., N. 45), und die Praxis tendiert dazu, den Kreis solcher Interessen zu erweitern (siehe etwa Vallender/Hettich 2023, Art. 27 BV, N. 58). Vor diesem Hintergrund erscheint es verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, den Parlamentsmitgliedern im Zusammenhang mit ihren Nebentätigkeiten bestimmte Beschränkungen aufzuerlegen, solange ein entsprechendes öffentliches Interesse gegeben ist und die restlichen Voraussetzungen zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit erfüllt sind.

Schliesslich nimmt das BJ eine Verhältnismässigkeitsprüfung vor. Zunächst verweist es auf den Berichtsentwurf der SPK-S: Gemäss der Kommission sei die Verhältnismässigkeit gegeben, da nur eine kleine Unterkategorie von Tätigkeiten betroffen sei (BJ 2022, S. 16). Entgegen dieser Auffassung verneint das BJ, dass die Verhältnismässigkeit gewahrt sei.

In Bezug auf die Geeignetheit ist das BJ der Ansicht, dass die Regelung zwar geeignet sei, die Annahme von lukrativen privatwirtschaftlichen Tätigkeiten nach der Wahl in eine Kommission sowie ein Parlamentarier-Shopping zu verhindern (ibid.). Hingegen sei sie nicht in der Lage, «Interessen- und Loyalitätskonflikte bei allen Kommissionsmitgliedern zu verhindern», und verfehle somit «das Ziel, die Unabhängigkeit der Kommission insgesamt sicherzustellen» (ibid.). Sowohl Mandate, die vor der Wahl in die Kommission bestünden, als auch hauptberufliche Tätigkeiten seien von der Regelung ausgenommen, weshalb Interessenkonflikte immer noch existierten.

Auch diese Argumentation vermag nicht zu überzeugen. Erstens stellt die Regelung einen wichtigen Schritt zur Vermeidung von Interessenkonflikten dar. Wie jede andere Norm zielt diese Regelung nicht darauf ab, sämtliche Probleme bzw. jeden denkbaren Konflikt präventiv zu lösen. Indem das BJ den Regelungszweck zu weit fasst, verneint es anschliessend die Geeignetheit insgesamt. Dabei sollte gelten: À l’impossible nul n’est tenu.

Wenig stichhaltig ist zweitens der Vergleich, der zu den im Zeitpunkt der Wahl in die Kommission bereits bestehenden Mandaten und zu hauptberuflichen Tätigkeiten gezogen wird. Auf diesen Punkt wird im Zusammenhang mit der Rechtsgleichheit (hinten, Ziff. 3.3.2) näher eingegangen.

In Bezug auf die Erforderlichkeit ist das BJ der Ansicht, dass mildere Mittel bestehen, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Die Regelung bezwecke nicht die Verhinderung sämtlicher Nebentätigkeiten, «sondern primär de[n] mit einer bestimmten Höhe der Entschädigung verbundene[n] Anschein der Käuflichkeit [zu] beseitigen» (BJ 2022, S. 16). Als mildere Mittel seien etwa weitergehende Offenlegungspflichten, Schwellenwerte oder Ablieferungspflichten denkbar. Solche Massnahmen wären aus Gründen der Rechtsgleichheit für alle Nebentätigkeiten vorzusehen. Ebenfalls möglich sei eine bessere Entlöhnung der parlamentarischen Tätigkeit (ibid.).

Tatsächlich besteht derzeit jedoch kein politischer Wille, solche milderen Massnahmen zu ergreifen. Dies verdeutlicht auch der Bericht der SPK-S von 2022, der weitergehende Offenlegungspflichten ausdrücklich ablehnt, während strengere Massnahmen wie Schwellenwerte oder Ablieferungspflichten gar nicht erst thematisiert werden. Eine Pflicht zur Offenlegung der Beträge, die die Ratsmitglieder aus ihren Interessenbindungen beziehen, hat das Parlament bisher stets verworfen (siehe z.B. die 2012 gescheiterte PaIv Tschümperlin 11.463). Auch die von der PaIv Mazzone 22.485 vorgeschlagene Offenlegung von Einkommensspannen scheiterte 2024 im Parlament. Zudem erscheinen die vom BJ erwähnten alternativen Massnahmen zu schwach, um Interessen- und Loyalitätskonflikte zu vermeiden und die Unabhängigkeit der Mitglieder der eidgenössischen Räte sicherzustellen, weshalb sie keine «milderen», sondern «zu milde» Mittel darstellen.

Schliesslich verneint das BJ auch die Zumutbarkeit der vorgeschlagenen Regelung angesichts der seiner Ansicht nach damit verbundenen Rechtsunsicherheit und der möglichen Verzögerungen. So bleibe «für längere Zeit» (d.h. bis zum Entscheid des Büros und ggf. des Rats) unklar, ob eine Nebentätigkeit zulässig sei (BJ 2022, S. 16). Dies könne dazu führen, dass die Ratsmitglieder auch unproblematische, ja für die Gesetzgebungsarbeit «wertvolle» Mandate ablehnen könnten (ibid., S. 17 f.).

Auch dieses Argument weist indessen Schwächen auf. Rechtsunsicherheit bzw. Auslegungsschwierigkeiten bestehen höchstens bei Mandaten, die nicht eindeutig dem Tätigkeitsbereich einer Kommission zugeordnet werden können. Auch ist es denkbar, ein effizientes Verfahren vorzusehen, das eine möglichst rasche und verlässliche Klärung solcher Fragen gewährleistet. Das Argument der Unzumutbarkeit lässt sich mit organisatorischen Massnahmen und der Entwicklung einer entsprechenden Auslegungspraxis entkräften.

Das BJ kommt zum Schluss, dass der Vorentwurf mit der Wirtschaftsfreiheit «nur schwer [zu] vereinbaren» sei (BJ 2022, S. 17). Zu beachten ist, dass das BJ einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nur für privatwirtschaftliche Nebentätigkeiten bejaht, während Nebentätigkeiten, die als staatliche Tätigkeiten zu qualifizieren sind, von der Wirtschaftsfreiheit nicht geschützt sind (ibid.).

Die Schlussfolgerung des BJ vermag indessen nicht zu überzeugen. Neben den bereits genannten Gründen ist noch auf folgende Aspekte hinzuweisen.

Erstens sind nicht sämtliche Nebenbeschäftigungen von der Regelung betroffen, sondern lediglich eine Unterkategorie davon. Auch das BJ anerkennt, dass die Regelung «nicht generell die Übernahme von ehrenamtlichen oder bezahlten Nebentätigkeiten im Zuständigkeitsbereich der Kommission verhindert, sondern [dass] primär der mit einer bestimmten Höhe der Entschädigung verbundene Anschein der Käuflichkeit beseitigt werden soll» (ibid., S. 16). Zudem handelt es sich, wie das BJ selbst einräumt, nicht um ein eigentliches Verbot der betroffenen Nebenbeschäftigungen. Die Regelung hat lediglich zur Folge, «dass sich das betreffende Kommissionsmitglied zwischen der Kommissionsmitgliedschaft und der Nebentätigkeit entscheiden muss» (ibid., S. 14). Als hauptberuflich einzustufende Tätigkeiten werden ausdrücklich nicht von der Regelung erfasst. Im Übrigen räumt das BJ selbst ein, dass «ein Kommissionsmitglied [in der Regel] durch die Unvereinbarkeitsregel [sic] in seiner wirtschaftlichen Existenz und seinem beruflichen Vorwärtskommen […] nicht schwerwiegend eingeschränkt sein [dürfte]» (ibid., S. 15).

Insbesondere aus grundrechtsdogmatischer Sicht erscheint die Argumentation des BJ problematisch. Diese schenkt dem von der Regelung verfolgten öffentlichen Interesse zu wenig Beachtung bzw. verzerrt dieses, indem sie den Regelungszweck zu expansiv auslegt. Auf dieser Grundlage verneint sie anschliessend die Verhältnismässigkeit der Massnahme. Dabei kennt die Wirtschaftsfreiheit in der Praxis zahlreiche Einschränkungen (Martenet 2021, Art. 27 Cst., N. 48; N. 122).

Die Prüfung der Grundrechtskonformität einer staatlichen Massnahme hängt – auch mit Blick auf ihre Vereinbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit – in entscheidender Weise von der Verhältnismässigkeitsprüfung ab (ibid., N. 99). Diese Verhältnismässigkeit ist wiederum «im Lichte der zulässigen [öffentlichen] Interessen» zu beurteilen (Uhlmann 2025, Art. 27 BV, N. 52) und erfordert eine entsprechende Interessenabwägung (Martenet 2021, Art. 27 Cst., N. 99). In diesem Kontext wird in der Lehre betont, «dass wirtschaftliche Interessen der oder des Einzelnen i.d.R. nicht das gleiche Gewicht haben wie etwa ideelle Interessen (...) und gegenüber öffentlichen Interessen oft unterliegen» (Uhlmann 2025, Art. 27 BV, N. 52). Die PaIv Rieder verwirklicht ein solches – gewichtiges – öffentliches Interesse, das private wirtschaftliche Interessen regelmässig überwiegen dürfte.

Sowohl bei den politischen Rechten als auch bei der Rechtsgleichheit handelt es sich um Grundrechte, die bereits von zwei der angehörten Experten geltend gemacht wurden; die beiden anderen Anhörungsgäste vertraten demgegenüber den Standpunkt, dass «[m]it dem Vorentwurf (…) kein unzulässiger Eingriff in die Grundrechte vorgenommen [werde]» (BJ 2022, S. 6). Das BJ prüft die Vereinbarkeit der Regelung mit den politischen Rechten und der Rechtsgleichheit im selben Unterkapitel (BJ 2022, Ziff. 2.3) und beginnt mit den politischen Rechten (ibid., Ziff. 2.3.1–2.3.6, S. 17–22), bevor es auf die Rechtsgleichheit eingeht (ibid., Ziff. 2.3.7, S. 22–24).

Im Zusammenhang mit den politischen Rechten betont das BJ primär das aktive und passive Wahlrecht (Art. 34 Abs. 1 BV), erwähnt jedoch auch die von Art. 34 Abs. 2 BV gewährleistete «freie und rechtsgleiche Ausübung der politischen Rechte» (BJ 2022, S. 17). Wie das BJ zu Recht betont, sind Art. 34 Abs. 2 BV – und generell Art. 34 BV als «Garantie (gerade auch) der politischen Gleichheit» (siehe Biaggini 2017, Art. 34 BV, N. 2) – und Art. 8 Abs. 1 BV «eng [miteinander] verknüpft» (BJ 2022, S. 17). Die Auslegung von Art. 34 BV wird somit durch Art. 8 (Abs. 1) BV beeinflusst (ibid., S. 17 f.). Wie das BJ erläutert, stellen Unvereinbarkeits- und Ausstandspflichten keine unmittelbare Einschränkung des aktiven und passiven Wahlrechts dar, können sich aber indirekt darauf auswirken (ibid., S. 18 f.). Problematisch erscheine die vorgeschlagene Regelung primär aus Sicht des aktiven Wahlrechts (ibid., S. 19).

Zunächst nennt das BJ mehrere Argumente, die gegen eine Tangierung des aktiven Wahlrechts sprechen, da «das betreffende Ratsmitglied sein Parlamentsmandat nach wie vor wirksam wahrnehmen [könne]» (ibid.):

• Die Wahl eines Parlamentsmitglieds in eine Sachbereichskommission sei «eine parlamentsinterne Wahl (…), an der die Bürgerinnen und Bürger an sich nicht beteiligt» seien.
• Die Sachbereichskommissionen hätten «keine Entscheidungsgewalt».
• Ein Kommissionsmitglied, das aufgrund einer unvereinbaren Nebentätigkeit nicht in einer Kommission Einsitz nehmen könne, habe laut der vorgeschlagenen Regelung immer noch die Möglichkeit, sich an den Beratungen im Plenum zu beteiligen.
• Zudem könne es in eine andere Kommission gewählt werden.
• Schliesslich könne das Kommissionsmitglied in der Kommission bleiben, indem es von der problematischen Nebentätigkeit absehe.

Anschliessend führt das BJ Gegenargumente an, die für eine Tangierung des aktiven Wahlrechts sprechen (ibid., S. 19 f.):

• Die Kommissionen seien das Herz der parlamentarischen Arbeit und hätten ein grosses Gewicht im Gesetzgebungsprozess im Allgemeinen und in der parlamentarischen Phase im Besonderen.
• Zudem werde ein Ratsmitglied, das aus einer Kommission ausscheide und nicht in eine andere Kommission gewählt werde, «von der Vorbereitung sämtlicher Geschäfte aus dem Zuständigkeitsbereich dieser oder einer anderen Kommission ausgeschlossen und [könne] dort auch die legitimen Interessen seiner Wählerschaft, die es [vertrete], gar nicht mehr einbringen».
• Schliesslich gelte die Regelung «nur für jene Kommissionsmitglieder, die erst nach der Wahl eine unvereinbare Nebentätigkeit mit einer Entschädigung von über Fr. 10’000.- aufnehmen», was nicht nur aus Sicht von Art. 8 Abs. 1 BV, sondern auch von Art. 34 BV problematisch sei.

Diese Einwände werfen jedoch Fragen auf. Erstens erscheint die Behauptung überzogen, dass Ratsmitglieder, die nicht in einer bestimmten Kommission Einsitz nehmen können, «ihre parlamentarische Arbeit dadurch nicht mehr wirksam wahrnehmen [könnten]» (BJ 2022, S. 21). Genau diesen Einwand brachte auch der Initiant Beat Rieder in der Ständeratsdebatte vor (AB 2022 S 1369).

Zweitens gibt es kein aus dem aktiven Wahlrecht fliessendes Recht, dass das gewählte Ratsmitglied in einer bestimmten Kommission Einsitz nimmt. Ein Parlamentsmitglied kann die Interessen seiner Wählerschaft auf vielfältige Weise vertreten, ohne dass hierfür eine Mitgliedschaft in einer bestimmten Kommission erforderlich ist.

Drittens scheint ein zentrales Argument, das wie vom BJ selbst erwähnt gegen eine Tangierung von Art. 34 BV spricht, in dieser Diskussion vergessen zu gehen: Die Wahl eines Parlamentsmitglieds in eine Kommission ist eine interne und somit indirekte Wahl, die nicht in den Schutzbereich von Art. 34 BV fällt (siehe etwa Martenet/von Büren 2021, Art. 34 Cst., N. 27; Tschannen, Art. 34 BV, N. 8). Aus Sicht von Art. 34 BV können¹⁴ Unvereinbarkeitsregeln im Sinne von Art. 144 BV u.U. problematisch sein, weil sie das passive Wahlrecht tangieren (Martenet/von Büren 2021, Art. 34 Cst., N. 63), und müssen durch die «Funktion des Amts [geboten]» sein (Tschannen, Art. 34 BV, N. 19). Wie das BJ allerdings selbst feststellt, stellt die vorgeschlagene Regelung keine solche Unvereinbarkeitsregel dar (vorne, Ziff. 3.1). Auch Ausstandsvorschriften können Art. 34 BV – und zwar diesmal das aktive Wahlrecht – verletzen (Biaggini 2017, Art. 34 BV, N. 24; Steinmann/Besson 2023, Art. 34 BV, N. 25 [«Erfolgswertgleichheit»]), etwa wenn «im Ergebnis Abgeordnete erster und zweiter Klasse resultieren» (Tschannen, Art. 34 BV, N. 19). Doch auch mit einer Ausstandsvorschrift hat die PaIv Rieder wenig zu tun.

Anschliessend prüft das BJ, ob die Voraussetzungen für eine Einschränkung von Art. 34 BV erfüllt sind; Art. 36 BV ist in diesem Zusammenhang sinngemäss anzuwenden (BJ 2022, S. 20).

In Bezug auf die gesetzliche Grundlage betont das BJ (ähnlich wie bei Art. 27 BV, vorne, Ziff. 3.2.2), dass es zentral sei, eine Vollzugspraxis zu entwickeln, die die erforderliche Vorhersehbarkeit gewährleiste (BJ 2022, S. 20 f.). Es kommt somit zu einem ähnlichen Schluss wie bei diesem ersten Grundrecht.

Ein relevantes öffentliches Interesse erachtet das BJ als gegeben. Es verweist dabei weitgehend auf die im Rahmen von Art. 27 BV gemachten Ausführungen (vorne, Ziff. 3.2.3) und erinnert an das Ziel der Vorlage, «Interessen- und Loyalitätskonflikte [zu vermeiden], die Unabhängigkeit der Mitglieder der eidgenössischen Räte [zu sichern] sowie letztlich eine gute Qualität der Gesetzgebung [zu gewährleisten]» (BJ 2022, S. 21).

Im Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit unterstreicht das BJ, dass das Interesse «an einer ungestörten [Parlaments-]Mandatsausübung» nicht nur «ein individualrechtliches Interesse jener Stimmberechtigten» sei, «die das betreffende Ratsmitglied gewählt» hätten, «und allenfalls ein persönliches Interesse des Mandatsinhabers, sondern primär ein öffentliches Interesse» (BJ 2022, S. 21). Dadurch wird das Interesse an einer ungestörten Parlamentsmandatsausübung als öffentliches Interesse präsentiert und auf dieselbe Stufe wie das von der Regelung verfolgte öffentliche Interesse gestellt (ibid.). Diese Gleichsetzung greift allerdings zu kurz, da das Interesse an einer ungestörten Kommissionstätigkeit häufig auch privaten wirtschaftlichen Interessen entspricht.

Betreffend die Geeignetheit und Erforderlichkeit äussert das BJ ähnliche Bedenken wie im Zusammenhang mit der Wirtschaftsfreiheit (vorne, Ziff. 3.2.4).

Die Geeignetheit sei fraglich, da «[d]ie genau gleichen oder ähnliche Interessen- und Loyalitätskonflikte bei Kommissionsmitgliedern, die hauptberuflich oder (zulässigerweise) nebenberuflich eine entsprechende Tätigkeit ausüb[t]en», nicht adressiert würden (BJ 2022, S. 22). Diesbezüglich wird auf die bereits im Kontext der Wirtschaftsfreiheit formulierten Einwände (vorne, Ziff. 3.2.4) sowie auf die nachstehenden Überlegungen zur Rechtsgleichheit (hinten, Ziff. 3.3.2) verwiesen.

In Bezug auf die Erforderlichkeit betont das BJ, «Interessenkonflikte bzw. Interessenbindungen [seien] in einem Milizparlament sozusagen systeminhärent», und zitiert dabei ein Urteil des Bundesgerichts, das die Parlamentsmitglieder als Interessenvertreter bezeichnet (BJ 2022, S. 22; BGE 123 I 97, E. 5c)). Deshalb widerspreche die Vorlage dem Grundgedanken des Milizsystems und seien mildere Mittel in Betracht zu ziehen, etwa «[e]ine konsequente Offenlegung der Interessenbindungen» (BJ 2022, S. 22). An die Unabhängigkeit der Parlamentsmitglieder könnten nicht dieselben hohen Anforderungen gestellt werden wie an jene der Mitglieder der Judikative (ibid.).

Allerdings hilft die Offenlegung der Interessenbindungen gemäss Art. 11 ParlG nur beschränkt, Interessenkonflikte zu verhindern. Wie bereits erwähnt, besteht im Parlament zudem aktuell kein hinreichender politischer Wille, diese Offenlegungspflichten zu erweitern. Dass die Legislative in Sachen Unabhängigkeit nicht nach denselben Massstäben beurteilt werden kann wie die Judikative, steht ausser Frage. Daraus folgt allerdings nicht, dass keine Vorkehrungen erforderlich wären, um die Unabhängigkeit der gesetzgebenden Gewalt zu stärken. Gerade in einem Milizsystem, das auf einer Verflechtung von privaten und öffentlichen Interessen beruht, ist die Wahrung der institutionellen Integrität der Legislative zentral.

Das Milizsystem bezweckt in erster Linie, die Vereinbarkeit einer hauptberuflichen Tätigkeit mit dem parlamentarischen Amt zu gewährleisten. Ob dieses auch dazu dienen soll, (u.U. lukrative) Nebentätigkeiten anzuhäufen, ist fraglich. Dass die Parlamentsmitglieder Interessen vertreten müssen, ist unbestritten; allerdings handelt es sich hierbei um die Interessen der Wählerschaft bzw. um das öffentliche Interesse (Art. 5 Abs. 2 BV).

Das Gesetzgebungsverfahren muss folglich so ausgestaltet sein, dass es die Identifikation dieses öffentlichen Interesses ermöglicht: Es muss möglichst transparent, inklusiv und frei von Abhängigkeiten sein (Ammann 2025). Diese Anforderungen entsprechen im Übrigen einem der Zwecke von Art. 34 BV, der «geradezu die freie und unverfälschte Willensbildung innerhalb der Kommission und unter den Parlamentariern [fordert]», wie der Initiant Rieder im Ständerat betonte (AB 2022 S 1369).

Gestützt auf die genannten Überlegungen verneint das BJ sowohl die Geeignetheit als auch die Erforderlichkeit der Massnahme, womit die Prüfung der Grundrechtskonformität erneut – wie bei Art. 27 BV – an der Verhältnismässigkeit scheitert. Wie bereits dargelegt, bestehen jedoch gewichtige Gründe, diesen Schluss anders zu bewerten.

Schliesslich befasst sich das BJ mit dem «Grundsatz der Gleichbehandlung», da die vorgeschlagene Regelung «zu einer Ungleichbehandlung der Ratsmitglieder führ[e]» (BJ 2022, S. 22). Auch dieser Einwand wurde von zwei der vier angehörten Experten vorgebracht (vorne, Ziff. 2.5), während die beiden anderen Experten im Gegenteil der Ansicht waren, dass «kein unzulässiger Eingriff in die Grundrechte» vorliege (BJ 2022, S. 6).

Gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BV betont das BJ, dass eine Ungleichbehandlung auf einem vernünftigen Grund beruhen müsse, wobei die Beurteilung solcher Gründe zeitabhängig sei und dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme (BJ 2022, S. 23). Zudem verweist es auf den Grundsatz der strikten Gleichbehandlung der Ratsmitglieder, den das Bundesgericht als «im Parlamentsrecht allgemein geltenden» Grundsatz bezeichnet, und der «für Differenzierungen nur beschränkten Spielraum lässt» (BGE 123 I 97, E. 5 d) aa)).

Nach Auffassung des BJ schafft die «Unvereinbarkeitsregelung» (die allerdings keine ist, siehe vorne, Ziff. 3.1) drei Ungleichbehandlungen, und zwar basierend auf (BJ 2022, S. 23):

• dem Zeitpunkt der Aufnahme der Nebentätigkeit (vor oder nach der Wahl in die Kommission);
• der Art der Tätigkeit (Haupt- vs. Nebentätigkeit); und
• der Höhe der jährlichen Entschädigung (unter vs. über 10’000 CHF).

In Bezug auf alle drei Unterscheidungsmerkmale verneint das BJ das Vorliegen eines vernünftigen Grundes.

Hinsichtlich des ersten Unterscheidungskriteriums (d.h. des Referenzzeitpunkts) habe die SPK-S zwar einen vernünftigen Grund bejaht (BJ 2022, S. 23). Das BJ entgegnet jedoch, dass eine konsequente Vermeidung von Interessen- und Loyalitätskonflikten eine umfassendere Unvereinbarkeit erfordere, nämlich für sämtliche Ratsmitglieder, deren haupt- oder nebenberufliche Tätigkeit mit dem Tätigkeitsbereich einer bestimmten Kommission übereinstimme (ibid., S. 23 f.).

Auch diese Argumentation erscheint problematisch und erinnert an die bereits im Zusammenhang mit der Wirtschaftsfreiheit kritisierte Argumentation (siehe vorne, Ziff. 3.2.4): Das BJ legt den Regelungszweck (zu) extensiv aus und betont, die Regelung sei in ihrer aktuellen Form unzureichend und müsse weiter gehen, um dieses Ziel zu erreichen. Eine weitergehende Regelung sei jedoch rechtlich problematisch. Im Ergebnis sei gar keine Massnahme zu ergreifen. Dies stellt einen argumentativen Fehlschluss dar, selbst wenn einzuräumen ist, dass das erste temporale Kriterium – wie jedes Unterscheidungskriterium – Auslegungsfragen und ggf. Umgehungsprobleme aufwerfen kann. Solche Fragen sind allerdings im Zusammenhang mit einer generell-abstrakten Norm nichts Ungewöhnliches und sind durch die Praxis zu klären (siehe bereits vorne, Ziff. 3.2.2).

Das BJ anerkennt selbst, «dass durch die Aufnahme von Nebentätigkeiten nach der Bestellung der Kommissionen bestimmte Interessen innerhalb einer Kommission sehr dominant vertreten sein können» (BJ 2022, S. 24). Ob «Vorschriften zu einer ausgewogenen Zusammensetzung der Kommissionen (…) hinsichtlich der vertretenen Interessen» (ibid.), wie sie das BJ in diesem Teil des Gutachtens vorzuschlagen scheint, genügen würden, um eine solche Dominanz zu verhindern, ist fraglich; ein solcher Vorschlag liesse sich in Anbetracht der verfassungsrechtlichen Probleme, die entsprechende Ausstandsvorschriften aufwerfen (ibid., S. 25–28), ohnehin nur schwer umsetzen. Was eine Ausweitung der Offenlegungspflichten betrifft (ibid., S. 30), hat sich wie bereits erwähnt gezeigt, dass sich das Parlament schwer damit tut (vorne, Ziff. 3.2.4).

In Bezug auf das zweite Unterscheidungskriterium (hauptberufliche Tätigkeit vs. Nebentätigkeit) argumentiert das BJ, dass das Risiko für Loyalitäts- und Interessenkonflikte bei hauptberuflichen Tätigkeiten noch grösser sei als bei Nebentätigkeiten (BJ 2022, S. 24). Zwar lasse sich einwenden, dass der Hauptberuf existenzsichernd sei und seine Einschränkung deshalb einen gravierenderen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstelle als die Einschränkung einer Nebentätigkeit. Eine solche Argumentation impliziere jedoch, das Milizsystem grundlegend zu reformieren und den Ratsmitgliedern höhere Entschädigungen zu gewähren (ibid.). Auch in der Ratsdebatte wurde bestritten, dass eine Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebentätigkeit sinnvoll sei (AB 2022 S 1370).

Eine Unterscheidung zwischen hauptberuflicher Tätigkeit und weiteren Nebentätigkeiten rechtfertigt sich allerdings nicht bloss aus wirtschaftlichen Gründen bzw. aufgrund der existenzsichernden Funktion des Hauptberufs.

Erstens bezweckt das Milizsystem primär die Vereinbarkeit des politischen Amts mit einer hauptberuflichen Tätigkeit (siehe etwa Riklin/Möckli 1991; Kley 2009¹⁵) und nicht (oder nicht primär) das Anhäufen von (nebenamtlichen) Mandaten neben dem politischen Amt und der hauptberuflichen Tätigkeit – vor allem nicht von Mandaten, die erst nach Antritt des politischen Amts und gerade aufgrund dieses Amts angeboten und angenommen werden. Sinn und Zweck des Milizsystems ist, dass die Parlamentsmitglieder in der Gesellschaft verwurzelt sind, und nicht, dass sie in ihren Entscheidungen von bestimmten Interessengruppen abhängig sind. Das Risiko der Käuflichkeit ist bei Nebentätigkeiten naturgemäss höher – umso mehr, wenn diese nach der Wahl in eine Kommission entstehen und grosszügig entlöhnt werden.

Zweitens ist der Hauptberuf eines Parlamentsmitglieds typischerweise viel enger mit dessen Identität verbunden als allfällige Nebentätigkeiten. Im Vergleich zum Hauptberuf dürften Nebentätigkeiten regelmässig für eine deutlich kürzere Zeitdauer ausgeübt werden und häufigeren Wechseln unterliegen. Zudem setzen Nebentätigkeiten nicht immer eine spezialisierte Ausbildung voraus und sind somit nicht zwingend an eine entsprechende berufliche Sozialisation geknüpft.

Drittens dürfte dieser Hauptberuf in den meisten Fällen vor der Wahl ins Parlament (und a fortiori vor der Wahl in eine bestimmte Kommission) der Wählerschaft bekannt sein. Nebentätigkeiten hingegen sind der Wählerschaft vor der Wahl ins Parlament in der Regel nicht bekannt, es sei denn, der Kandidat bzw. die Kandidatin lege diese Nebentätigkeiten von sich aus offen. Nur bei gewählten Parlamentsmitgliedern, die sich erneut zur Wahl stellen, ist die Transparenz von Nebentätigkeiten durch Art. 11 Abs. 1 lit. b–e ParlG rechtlich gewährleistet.

Viertens gilt die Pflicht, offenzulegen, ob eine Tätigkeit gegen Bezahlung oder ehrenamtlich erfolgt, gemäss Art. 11 Abs. 1^bis ParlG nur für Nebentätigkeiten i.S.v. Art. 11 Abs. 1 lit. b–e ParlG und nicht für hauptberufliche Tätigkeiten i.S.v. Art. 11 Abs. 1 lit. a ParlG. Diese Regelung zeigt, dass hauptberufliche Tätigkeiten weniger stark reguliert bzw. hinterfragt werden.

Schliesslich verneint das BJ auch beim dritten Unterscheidungsmerkmal (Höhe der Entschädigung) das Vorliegen eines vernünftigen Grundes: Loyalitäts- und Interessenkonflikte seien auch bei nebenberuflichen Tätigkeiten zu erwarten, die mit weniger als 10’000 CHF entschädigt würden, sodass der gewählte Schwellenwert «willkürlich» erscheine (BJ 2022, S. 24). Statt der Ausweitung dieses Schwellenwerts auf alle Nebentätigkeiten – was die Loyalitätskonflikte nicht beseitigen würde – sei eine Erweiterung der Offenlegungspflichten vorzuziehen (ibid.).

Auch dieses Argument erscheint wenig stichhaltig. Es gehört zum Wesen eines Schwellenwerts, dass dieser eine Grenzziehung vornimmt. Eine solche Problematik existiert auch in anderen Regulierungsbereichen, die Schwellenwerte verwenden, etwa in jenem der Politikfinanzierung. Dass die Höhe des Schwellenwerts sorgfältig festgelegt werden muss, damit die Regelung ihr Ziel erreicht, liegt auf der Hand, bedeutet aber nicht, dass eine solche Schwelle vollkommen aufgegeben werden sollte.

Im Allgemeinen überrascht die Argumentation des BJ deshalb, weil der Gesetzgeber im Rahmen von Art. 8 Abs. 1 BV über einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum verfügt, solange die von ihm vorgenommene Unterscheidung auf einem vernünftigen Grund beruht (siehe etwa Martenet 2021, Art. 8 Cst., N. 41; Schweizer/Fankhauser 2023, Art. 8 BV, N. 47; Biaggini 2017, Art. 8 BV, N. 10; Waldmann, Art. 8 BV, N. 30). Dieser Gestaltungsspielraum bzw. die hohe Plastizität der vernünftigen Gründe werden im Gutachten explizit anerkannt.

Die Bestimmung der relevanten vernünftigen Gründe orientiert sich massgeblich am Regelungszweck (Martenet 2021, Art. 8 Cst., N. 42; Schweizer/Fankhauser 2023, Art. 8 BV, N. 49 f.; Waldmann, Art. 8 BV, N. 33) bzw. an den relevanten öffentlichen Interessen, die Differenzierungen zu rechtfertigen vermögen (Schweizer/Fankhauser 2023, Art. 8 BV, N. 14 und 23; siehe auch Martenet 2021, Art. 8 Cst., N. 42). Dies, obwohl das Prüfschema von Art. 36 BV nicht 1:1 auf Art. 8 Abs. 1 BV anwendbar ist und die in Art. 36 BV «verkörperten Leitgedanken» lediglich «als Richtlinie heranzuziehen [sind]» (Biaggini 2017, Art. 8 BV, N. 16).

Die Hürde, um einen Grund als «unvernünftig» zu bezeichnen, ist hoch und dürfte vorliegend – d.h. bei einer Vorlage, die bezweckt, besonders offensichtliche Interessenkonflikte innerhalb der parlamentarischen Kommissionen zu vermeiden und damit die Integrität des Gesetzgebungsprozesses zu wahren – nicht erreicht sein: «Das Bundesgericht gesteht dem Gesetzgeber gewisse Typisierungen und Schematismen zu, wenn sie «tendenziell vernünftig [!] und sachgerecht erscheinen» (BGE 131 I 205, 215 E. 3.2; […]» (Biaggini 2017, Art. 8 BV, N. 11). Die hohe Schwelle ergibt sich auch aus dem «engen Verhältnis [von Art. 8 Abs. 1 BV] zum Willkürverbot» (Schweizer/Fankhauser 2023, Art. 8 BV, N. 14; siehe auch Martenet 2021, Art. 8 Cst., N. 44).

Hinzu kommt eine noch grundlegendere Überlegung: Es lässt sich argumentieren, dass die Situationen, zwischen denen der Vorentwurf unterscheidet (d.h. Referenzzeitpunkt, Haupt- vs. Nebentätigkeit und Höhe der Entschädigung), nicht vergleichbar sind. Eine Unterscheidung ist daher umso eher möglich, denn «[e]ine zentrale Anwendungsvoraussetzung des BV 8 ist die Vergleichbarkeit der geregelten Verhältnisse bzw. Ausgangstatsachen» (Biaggini 2017, Art. 8 BV, N. 7).

Zwar könnte der Grundsatz der strikten Gleichbehandlung der Parlamentsmitglieder in diesem Bereich eine grössere Vorsicht gebieten, wenn es darum geht, Unterscheidungen zu treffen. Allerdings kann dieser Grundsatz nicht dazu dienen, jegliche Regulierung von Interessenkonflikten bzw. jegliche Reform des Parlamentsrechts zu verhindern. Gesetze nehmen zwangsweise Unterscheidungen vor. Wie Ständerat Rieder in der Ratsdebatte betonte, kennt zudem auch der Gleichbehandlungsgrundsatz Grenzen, die sich u.a. in anderen Verfassungsbestimmungen niederschlagen (AB 2022 S 1369). Dazu gehören Verfassungsbestimmungen, die das Mandat des Gesetzgebers umschreiben: Dieser hat die Pflicht, im öffentlichen Interesse zu handeln (Art. 5 Abs. 2 BV). Zwar sind die verschiedenen Verfassungsbestimmungen sorgfältig gegeneinander abzuwägen. Dass die strikte Gleichbehandlung in jedem Fall Vorrang haben sollte, erscheint allerdings wenig plausibel. Insofern ist Ständerat Rieder beizupflichten, wenn er im Gutachten des BJ eine «Übergewichtung der Rechtsgleichheit bei der Interessenabwägung zwischen Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit» feststellt (AB 2022 S 1370).

Ähnlich könnte man einwenden, dass «[i]m «differenzierungsfeindlichen» Bereich der politischen Rechte [der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers] meist klein [ist]» (Biaggini 2017, Art. 8 BV, N. 11; siehe hierzu auch Martenet 2021, Art. 8 Cst., N. 45). So wird im Bericht der SPK-S von 2021 festgehalten, dass die drei bereits erwähnten Differenzierungen «dem Grundsatz der absoluten Gleichheit aller Stimm- und Wahlberechtigten wider[spreche]» (Bericht SPK-S 2021, S. 4 f., ebenfalls zitiert in BJ 2022, S. 6 f.). Allerdings zeigen die Ausführungen zu Art. 34 BV, dass der Bereich der politischen Rechte vorliegend nicht eröffnet ist, da es um die interne Wahl der Ratsmitglieder in die parlamentarischen Kommissionen geht (vorne, Ziff. 3.3.1.1).

Hinzu kommt, dass das Verbot bestimmter Nebentätigkeiten auf alle Ratsmitglieder anwendbar wäre, sodass fraglich ist, ob überhaupt von einer relevanten Ungleichbehandlung die Rede sein kann. Gemäss der von der PaIv Rieder vorgeschlagenen Regelung würden alle Ratsmitglieder denselben Regeln unterstehen.

Das BJ kommt gestützt auf seine Ausführungen dennoch zum Schluss, dass die Regelung neben Art. 27 BV und Art. 34 BV auch gegen Art. 8 Abs. 1 BV verstosse (BJ 2022, S. 24).

Der vermeintlich klare Schluss des BJ, wonach die Vorlage drei Verfassungsbestimmungen verletze, vermag nicht zu überzeugen. Wie der vorliegende Beitrag gezeigt hat, führt eine verfassungsrechtliche Analyse der PaIv Rieder zu einem anderen Ergebnis, das künftigen Reformen des Parlamentsrechts keinen verfassungsrechtlichen Riegel schiebt. Vor allem in grundrechtsdogmatischer Hinsicht wirft das Gutachten des BJ Bedenken auf: Dem öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) wird zu wenig Gewicht beigemessen, was sich entscheidend auf das Ergebnis der Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 36 Abs. 3 BV) auswirkt.

Auf eine alternative Auslegung des einschlägigen verfassungsrechtlichen Rahmens wies auch Ständerat Thomas Minder in der Ständeratsdebatte hin (AB 2022 S 1368): «Interessant wäre allerdings gewesen, wenn das Bundesgericht dies beurteilt hätte. Man hätte durchaus zu einem anderen Schluss kommen können, steht doch beispielsweise in der Bundesverfassung, dass die Mitglieder der Bundesversammlung ohne Weisung abstimmen müssen. Früher wollte man damit die Parlamentarier vor den Weisungen der Kantone schützen. Eine heutige Auslegung hätte vor den viel einflussreicheren Lobbys schützen können. Doch bekanntlich gibt es keine Verfassungsgerichtsbarkeit.»

Ob Art. 161 Abs. 1 BV hier weiterhelfen könnte, ist fraglich, wird diese Bestimmung doch nach herrschender Meinung restriktiv und legalistisch ausgelegt (siehe hierzu kritisch Ammann 2021). Gleichwohl ist zu bedauern, dass der Ständerat und die SPK-S die Bedeutung der institutionellen Integrität des Parlaments nicht stärker betont und sich nicht über die Auslegung des BJ hinweggesetzt haben. Der Initiant Beat Rieder brachte es in der Ratsdebatte treffend auf den Punkt (AB 2022 S 1368): «Die Auslegung, Interpretation von Artikel 8 der Bundesverfassung in Verbindung mit Artikel 34 und Artikel 161 obliegt dem Parlament. Mein Traum wäre es immer gewesen, dass der Ständerat die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz darstellen würde.»

Begrüssenswert ist jedenfalls, dass die PaIv Rieder und das Gutachten des BJ eine fundamentale Diskussion über die Verfassungsmässigkeit von Reformvorschlägen im Parlamentsrecht und im Bereich des Lobbyismus angestossen haben. Wie der vorliegende Beitrag dargelegt hat, ist diese Diskussion keineswegs beendet, sondern muss weitergeführt werden.

Dies zeigen auch neuere Auswertungen in diesem Bereich: Zwischen 2020 und 2025 haben die bezahlten Nebenbeschäftigungen der Ratsmitglieder um 20% zugenommen; diese Zunahme betrifft vor allem Mandate in Verbandsvorständen (+27%) und Beiräten (+34%) (Albrecht 2025). Zwar wird in neueren Studien argumentiert, dass Parlamentsmitglieder Verwaltungsratsmandate vor allem aufgrund ihres «Talents» und nicht ihres Netzwerks oder ihrer Einflussmöglichkeiten erlangten (Luechinger/Schelker/Schmid 2025). Allerdings lassen sich die tatsächlichen Rekrutierungsmotive (sowie potenzielle Erwartungen der Firmen an die rekrutierten Politiker) nur schwer nachweisen. Zudem schliessen selbst objektive, leistungsbezogene Beweggründe weder reale Interessen- und Loyalitätskonflikte noch den Anschein solcher Konflikte aus.

Die Volksinitiative «Für eine volksorientierte Politik (No Lobbying)», die sich aktuell im Stadium der Unterschriftensammlung befindet, könnte in diesem Bereich Abhilfe schaffen. Die Initiative schlägt eine Ergänzung von Art. 161 BV um vier neue Absätze vor:

³ Mitglieder der Bundesversammlung mit ausgewiesenen wirtschaftlichen oder politischen Interessenbindungen dürfen nicht in Kommissionen Einsitz nehmen, deren Zuständigkeitsbereich einen Zusammenhang mit den betreffenden Interessen hat.

⁴ Mitglieder der Bundesversammlung mit ausgewiesenen wirtschaftlichen oder politischen Interessenbindungen treten in den Räten und Kommissionen bei Debatten in den Ausstand, die Themen behandeln, die einen Zusammenhang mit den betreffenden Interessen haben.

⁵ Art und Umfang der Interessenbindungen sowie Honorar oder andere geldwerte Leistungen sind in einem Register zu deklarieren.

⁶ Die Erarbeitung von Gesetzen und Verordnungen erfolgt verwaltungsintern und ohne Mithilfe Dritter.

Das Milizsystem wird immer wieder herangezogen, um den Status quo zu rechtfertigen und Reformvorschläge abzulehnen. Auch in der Ständeratsdebatte, die zur Abschreibung der PaIv Rieder führte, bildete dieses ein Leitmotiv (siehe etwa AB 2022 S 1370 f.). Das Milizsystem ist jedoch kein Selbstzweck, sondern muss dem öffentlichen Interesse, d.h. den Interessen der Bürgerinnen und Bürger dienen. Notwendig ist somit auch eine Diskussion über die heutige Bedeutung und die Zukunft des Milizparlaments. Wird die Politik nicht von sich aus tätig, ist eine Volksinitiative wohl der nächste Schritt, um eine solche Debatte zu erwirken. Davor warnte Beat Rieder seine Ständeratskollegen ausdrücklich (AB 2022 S 1368): «Die Alternative zu dieser Regulierung wird ein viel härterer Eingriff in unser Politsystem sein. Die Alternative zu einer parlamentarischen Initiative unserer Kammer ist eine Volksinitiative, welche allenfalls Artikel 161 der Bundesverfassung ergänzt und konkretisiert.»

Odile Ammann, Prof. Dr. iur., LL.M., Centre de droit public, Universität Lausanne; Privatdozentin, Rechtswissenschaftliche Fakultät, Universität Zürich. Im Februar 2024 schloss die Autorin an der Universität Zürich ihre Habilitationsschrift zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen des parlamentarischen Lobbyismus ab.

• Albrecht, Philipp (2025): Beruf: Parlamentarier – nicht ganz unabhängig, in: Republik Magazin, 22. Oktober 2025.
• Ammann, Odile (2021): Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) – ein verfassungsrechtliches Fossil? Von der unzureichenden Berücksichtigung des parlamentarischen Lobbyismus in der zeitgenössischen deutschen Verfassungslehre, in: Zugang zu Recht, 61. Junge Tagung Öffentliches Recht, Baden-Baden, S. 371–392.
• Ammann, Odile (2024): Regulating Legislative Lobbying in Switzerland: Superfluous or Overdue?, in: Interest Groups & Advocacy 13 (2024) S. 457–477.
• Ammann, Odile (2025): Gute Rechtsetzung: Ein Kommentar unter besonderer Berücksichtigung des Lobbyings privater Akteure, in: Glaser, Andreas / Lienhard, Andreas / Uhlmann, Felix (Hrsg.), Faktoren guter Rechtsetzung, Zürich/St. Gallen, S. 83–98.
• Ammann, Odile (im Erscheinen): Lobbying and the Constitution: A Path to Reform, Habilitationsschrift.
• Bernard, Frédéric (2021): Art. 144 Cst., in: Commentaire romand de la Constitution fédérale, Basel, S. 2852–2863.
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• Schaub, Lukas (2025): Art. 144 BV, in: Basler Kommentar, Bundesverfassungsrecht, 2. Aufl., Basel, S. 2534–2542.
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• Uhlmann, Felix (2025): Art. 27 BV, in: Basler Kommentar, Bundesverfassungsrecht, 2. Aufl., Basel, S. 594–634.
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• Vallender, Klaus A./Hettich, Peter (2023): Art. 27 BV, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., Zürich, S. 1117–1156.

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• Nationalrat (2011): Parlamentarische Initiative 11.463 (Andy Tschümperlin), Offenlegungspflicht für Ratsmitglieder, 17. Juni 2011 www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20110463 (zit.: PaIv Tschümperlin).

• Parlamentsdienste (2024): Parlamentswörterbuch: Faktenblatt Unvereinbarkeit, Offenlegungspflichten, Korruptionsstrafrecht und Ausstandspflichten (Stand: 18. November 2024) www.parlament.ch/centers/documents/de/Ratsmitglieder-d.pdf.

• Staatspolitische Kommission des Ständerats (2024): Geschäft 23.2013, Petition Aufrecht Schweiz. Schluss mit der Lobby-Politik, Bericht vom 12. Januar 2024 (zit.: Bericht SPK-S 2024 zur Petition «Aufrecht Schweiz – Schluss mit der Lobby-Politik»).

• Staatspolitische Kommission des Ständerats (2024): Geschäft 22.485, Pa. Iv. (Mazzone) Zopfi. Transparenz bei Einkünften aus Nebentätigkeiten von Parlamentarierinnen und Parlamentariern durch Spannbreiten, Bericht vom 9. April 2024 (zit.: Bericht SPK-S 2024 zur PaIv Mazzone).

• Staatspolitische Kommission des Ständerats (2021): 19.414 s Pa. Iv. Rieder. Verbot der Annahme von bezahlten Mandaten im Zusammenhang mit der Einsitznahme in parlamentarischen Kommissionen, Bericht vom 16. November 2021 (zit.: Bericht SPK-S 2021).

• Staatspolitische Kommission des Ständerats (2022): 19.414 s Pa. Iv. Rieder. Verbot der Annahme von bezahlten Mandaten im Zusammenhang mit der Einsitznahme in parlamentarischen Kommissionen, Bericht vom 18. Oktober 2022 (ersetzt den Bericht vom 16. November 2021) (zit.: Bericht SPK-S 2022).

• Ständerat (2019): Parlamentarische Initiative 19.414 (Beat Rieder), Verbot der Annahme von bezahlten Mandaten im Zusammenhang mit der Einsitznahme in parlamentarischen Kommissionen, 21. März 2019 www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20190414 (zit.: PaIv Rieder).

• Ständerat (2021): Wintersession 2021, 12. Sitzung, 16. Dezember 2021, Parlamentarische Initiative 19.414, AB 2021 S 1437.

• Ständerat (2022): Parlamentarische Initiative 22.485 (Lisa Mazzone), Transparenz bei Einkünften aus Nebentätigkeiten von Parlamentarierinnen und Parlamentariern durch Spannbreiten, 1. Dezember 2022 www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20220485 (zit.: PaIv Mazzone).

• Ständerat (2022): Wintersession 2022, 12. Sitzung, 15. Dezember 2022, Parlamentarische Initiative 19.414, AB 2022 S 1367.

• Ständerat (2024): Wintersession 2024, 2. Sitzung, 28. Mai 2024, Parlamentarische Initiative 22.485, AB 2024 S 327.

Sämtliche in diesem Aufsatz erwähnten Hyperlinks wurden zuletzt am 23. Oktober 2025 abgerufen.