Sozialleistungen und Erwerbsverzicht: Eine ex-ante Evaluation

Dieser Artikel diskutiert ein Fallbeispiel zur gezielten Kombination von juristischer und ökonomischer ex-ante Evaluation, angewendet auf einen konkreten politischen Vorstoss im Kanton Zürich. Der antizipative und interdisziplinäre Ansatz ermöglichte eine fundierte Prüfung des Vorschlags im Hinblick auf rechtliche Machbarkeit, sachliche Notwendigkeit sowie potenzielle Wirkungen. Im Zentrum stand insbesondere die Frage, ob der im Postulat unterstellte Verhaltenszusammenhang – wonach Personen ihre Erwerbstätigkeit reduzieren, wenn staatliche Leistungen ein tieferes Einkommen ausgleichen – empirisch nachweisen lässt. Ein solcher Nachweis eines Fehlanreizes könnte ein Hinweis auf gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Rahmen rechtlicher Möglichkeiten sein.

Verwaltung und Parlament müssen bei politischen Vorstössen generell klären, ob ein effektiver staatlicher oder marktlicher Fehlanreiz vorliegt, welche rechtlichen Handlungsspielräume bestehen und welche Wirkungen zu erwarten sind. Regulierungen müssen sich zudem an Effektivität (Zielgenauigkeit), Effizienz (Verhältnis von Aufwand und Nutzen) und rechtsstaatlichen Prinzipien wie dem Gleichbehandlungsgebot messen lassen. Der Ansatz der ex-ante Evaluation bietet hierfür ein strukturiertes und evidenzbasiertes Analyseinstrument. In der Schweiz ist dieses Vorgehen insbesondere im Rahmen der Regulierungsfolgenabschätzung etabliert. Ex-ante Evaluationen helfen, rechtlich unzulässige, nicht notwendige, ineffektive, ineffiziente oder unverhältnismässige Regulierungen frühzeitig zu erkennen und zu vermeiden.

Die vorliegende Untersuchung illustriert diesen Ansatz anhand eines konkreten Beispiels im Kanton Zürich. Kapitel 2 erläutert den politischen Hintergrund und den daraus resultierenden Prüfauftrag. Kapitel 3 beschreibt den methodischen Ansatz der ex-ante Evaluation sowie das konkrete Vorgehen. Kapitel 4 präzisiert die relevante Terminologie und präsentiert die Ergebnisse der rechtlichen Analyse. Kapitel 5 widmet sich der ökonomischen Analyse, die quantitative Ergebnisse auf der Grundlage von Schätzungen und Hochrechnungen liefert. Kapitel 6 fasst die Haupterkenntnisse und die daraus abgeleiteten Folgerungen zusammen.

Am 11. Juli 2022 reichten drei Mitglieder des Zürcher Kantonsrates die Motion KR-Nr. 230/2022 ein. Sie forderten den Regierungsrat auf, die rechtlichen Grundlagen dafür zu schaffen, dass Personen, die freiwillig auf erzielbares Einkommen verzichten, staatliche Unterstützungsleistungen (sog. bedarfsabhängige Sozialleistungen) nur noch in jenem Umfang erhalten, wie sie diese bei voller Erwerbstätigkeit erhalten würden. Zur Begründung wurde angeführt, dass der freiwillige Verzicht auf Einkommen nicht durch die Allgemeinheit finanziert werden soll. Zur Berechnung des hypothetischen Einkommens sei auf die Rechtsprechung zum Eheschutz- bzw. Scheidungsrecht zurückzugreifen.

Der Regierungsrat nahm am 24. August 2022 Stellung zur Motion: Er wies darauf hin, dass staatliche Unterstützungsleistungen im Bereich der Krankenversicherung, der Invalidenversicherung, der AHV, der Ergänzungsleistungen zur AHV/IV oder Bundesbeiträge für vorbereitende Kurse auf eidgenössische Prüfungen auf Bundesebene geregelt seien. Subventionierter Wohnungsbau sowie Beiträge an Betreuungskosten seien hingegen auf Gemeindeebene geregelt. Der Gestaltungsspielraum des Kantons sei daher sehr begrenzt. Zudem könne das Vorliegen eines freiwilligen Einkommensverzichts mit den vorhandenen Daten nicht zuverlässig ermittelt werden. Die Umsetzung der Motion würde zu erheblichen Einzelfallabklärungen führen, also zu einer grösseren Verwaltung, mehr Bürokratie und einer höheren Staatsquote. Der Regierungsrat beantragte dem Kantonsrat daher, die Motion KR-Nr. 230/2022 abzulehnen.

Am 31. Oktober 2022 wurde die Motion in ein Postulat umgewandelt. Als Motion hätte die Vorlage den Regierungsrat verpflichtet, dem Kantonsrat eine Verfassungs- oder Gesetzesvorlage vorzulegen (§ 43 Abs. 1 Kantonsratsgesetz [KRG]). Mit der Umwandlung in ein Postulat wurde der Regierungsrat hingegen beauftragt, zu prüfen, ob dem Kantonsrat eine Verfassungs- oder Gesetzesvorlage oder ein Entwurf für einen Kantonsratsbeschluss vorgelegt werden soll (§ 53 Abs. 1 KRG). In einem Postulat wird – im Gegensatz zur Motion – nur die Prüfung eines Anliegens und noch nicht die Ausarbeitung eines Gesetzes- oder Beschlussentwurfs verlangt. Der Regierungsrat muss dem Kantonsrat nach Überweisung innert zweier Jahre Bericht über das Ergebnis der Prüfung erstatten und einen Antrag zum weiteren Vorgehen stellen (§ 54 Abs. 1 KRG).

Am 3. April 2023 überwies der Kantonsrat das Postulat betreffend «Keine Subventionierung der persönlichen Work-Life-Balance» mit 89 zu 76 Stimmen. Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürichs, in deren Zuständigkeitsbereich die Ausarbeitung des Berichts fällt, beauftragte die ZHAW mit der Prüfung des Anliegens (siehe dazu Arni et al. 2024).

Im Rahmen des Prüfauftrags kommt der Ansatz einer ex-ante Evaluation zur Anwendung. Im deutschsprachigen Raum ist sie auch unter dem Begriff der prospektiven Politikevaluation (Bussmann et al. 1997, S. 74ff; Bussmann 2009) bekannt. Allgemein werden als Evaluationen Studien bezeichnet, die sich mit der systematischen und transparenten Analyse und Bewertung von Konzeption, Umsetzung und/oder Auswirkungen eines Evaluationsgegenstandes befassen (SEVAL 2017). Häufige Gegenstände einer ex-ante Evaluation sind dabei die im politischen Prozess diskutierten Anpassungen von Regulierungen und Rechtsnormen. Ex-ante Evaluationen können sowohl empirische Forschungsansätze quantitativer und qualitativer Art nutzen als auch konzeptionelle, rechtliche und theoretische Argumentationen beinhalten (Widmer et al. 2016, S. 459–483). Von besonderer Bedeutung ist die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA), ein Instrument der ex-ante Evaluation rechtsetzender Vorhaben des Bundes. Sie dient dazu, die volkswirtschaftlichen Auswirkungen von Regulierungen sowie mögliche Alternativen aufzuzeigen. Dabei wird auch geprüft, ob und inwieweit staatliches Handeln erforderlich und sinnvoll ist – etwa bei bestehenden Fehlanreizen durch staatliches oder marktliches Versagen (WBF 2013). Die RFA liefert bereits in einer frühen Phase des Gesetzgebungsprozesses antizipatorische und evidenzbasierte Erkenntnisse, insbesondere in Bezug auf die Effektivität und Wirtschaftlichkeit potenzieller Politikanpassungen. Sie unterstützt daher (i) die Entwicklung eines möglichst optimalen Politikdesigns, (ii) die Vermeidung von Massnahmen, die unnötig, rechtlich nicht umsetzbar, ineffektiv oder ineffizient wären, und (iii) das frühzeitige Erkennen erwarteter wie unbeabsichtigter negativer Effekte, um rechtzeitig korrigierend eingreifen zu können (UNCTAD 2016).

Ex-ante Evaluationen sind in verschiedenen Politikbereichen gängig, etwa in der internationalen Entwicklungs- und Handelspolitik (Unctad 2016) oder der ökonomischen (Simulations-)Analyse von sozialpolitischen Programmen (ein bekanntes Beispiel ist Todd/Wolpin, 2008). In der Schweiz und im deutschsprachigen Raum sind Evaluationen in den Themenfeldern Energie, Bildung, Umwelt, Entwicklungszusammenarbeit, Gesundheit und Soziales relativ weit verbreitet (Balthasar 2007, 2015; Widmer et al. 2009).

Im folgenden Abschnitt beschreiben wir schrittweise die konkrete Vorgehensweise im hier behandelten Fallbeispiel.

Die durchgeführte ex-ante Evaluation umfasste sowohl eine juristische als auch eine ökonomische Analyse. Ähnlich wie bei einer RFA des Bundes war insbesondere zu prüfen, ob und inwieweit eine konkrete Umsetzung des Postulats auf kantonaler Ebene rechtlich möglich und notwendig wäre.

Der juristische Teil der Analyse befasste sich mit der Frage, ob eine entsprechende rechtliche Anpassung grundsätzlich machbar ist. Zu Beginn wurden zentrale Begriffe – wie der im Postulat verwendete Ausdruck der «einkommensabhängigen Subventionen» – juristisch präzisiert. Anschliessend wurde untersucht, welche einkommens- bzw. bedarfsabhängigen Sozialleistungen auf kantonaler Ebene existieren. Die entsprechenden Leistungen sowie die zugrunde liegenden rechtlichen Normen in kantonalen Gesetzen und Verordnungen wurden identifiziert und dahingehend analysiert, inwieweit die Einkommensverhältnisse für den Leistungsanspruch relevant sind (Anspruchsklärung).

Zudem wurde geprüft, ob der Kanton rechtlich über einen Gestaltungsspielraum verfügt, um einen «freiwilligen» Einkommensverzicht bei der Anspruchsklärung zu berücksichtigen. Dabei wurde untersucht, ob dieser Spielraum durch Bundesrecht oder Gemeinderecht – im Hinblick auf die Gemeindeautonomie – eingeschränkt ist (Zuständigkeitsprüfung). In diesem Zusammenhang wurde auch geprüft, ob übergeordnetes (materielles) Verfassungsrecht auf kantonaler, nationaler oder völkerrechtlicher Ebene einer Umsetzung des Postulats auf kantonaler Ebene entgegensteht.

Im ökonomischen Teil der Analyse stand hingegen die Frage nach möglichen Fehlanreizen im Zentrum. Solche – staatlichen oder marktlichen – Fehlanreize wären ein Indiz für die Notwendigkeit staatlichen Handelns. Mit statistischen Methoden wurde daher untersucht, ob und in welchem Ausmass Personen freiwillig auf Erwerbsarbeit und Einkommen verzichten, um einkommensabhängige Sozialleistungen zu erhalten. Die Schätzung, wie viele Personen von der im Postulat geforderten Anspruchsklärung betroffen wären – basierend auf einem freiwilligen Einkommensverzicht oder einem hypothetisch zumutbaren Einkommen – war auch deshalb wichtig, um den administrativen Aufwand der Anspruchsklärung besser einschätzen zu können.

Das Postulat KR-Nr. 230/2022 trägt den Titel «Keine Subventionierung der persönlichen Work-Life-Balance». Die Aussage «keine Subventionierung der Work-Life-Balance» bezieht sich auf die Forderung, dass Personen, die «freiwillig» in Teilzeit (d.h. ohne triftige Gründe; siehe zum Begriff der Freiwilligkeit ausführlich im nächsten Absatz) arbeiten und so auf einen Teil des möglichen Einkommens bei einer vollzeitlichen Tätigkeit verzichten, keine staatlichen oder gesellschaftlichen Vorteile erhalten sollen. Im Postulat-Text werden diese Vorteile als «Subventionen» bezeichnet. Aus juristischer Sicht sind Subventionen – in Anlehnung an Art. 3 Abs. 1 SuG – zweckgebundene, von der öffentlichen Hand gewährte Zuschüsse zur Unterstützung bestimmter Wirtschaftszweige oder einzelner Unternehmen. Im Postulat gemeint sind aber einkommensabhängige Sozialleistungen. Aus den im Postulat genannten Beispielen (Wohnungsmiete, Krankenkasse, Kinderbetreuung) und dem Teilprotokoll der Kantonsratssitzung vom 3. April 2023 lässt sich entnehmen, dass nicht Subventionen, sondern einkommensabhängige bzw. bedarfsabhängige Sozialleistungen gemeint sind.

«Bedarfsabhängige Sozialleistungen» sind Sozialleistungen, die auf dem Prinzip der Bedürftigkeit basieren und nur dann gewährt werden, wenn andere Möglichkeiten zur Sicherung des Lebensunterhalts nicht ausreichen oder nicht verfügbar sind. Sie dienen der Ergänzung der Grundversorgung und werden an Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen ausgerichtet (Regamey 2020). Die Initianten der Motion bzw. des Postulates hatten Personen im Visier, die ohne Not Teilzeit arbeiten und deshalb ebenfalls potenziell von diesen Leistungen profitieren. Die Initianten bezeichneten dies als «freiwilligen Einkommensverzicht». Deshalb galt es auch den im Postulat erwähnten Begriff der «Freiwilligkeit» zu klären. «Freiwilligkeit» ist kein juristischer Begriff. Vielmehr lässt sich «Freiwilligkeit» anhand der Kriterien und Voraussetzungen, nach denen ein Einkommensverzicht bei bedarfsabhängigen Sozialleistungen angerechnet wird, eruieren. Neben der Auflistung der einzelnen einkommensabhängigen Leistungen mussten deshalb auch die Anspruchsvoraussetzungen im Einzelnen geprüft werden. Das sind die im Gesetz vorgeschriebenen Bedingungen, die eine Person erfüllen muss, um die fragliche Leistung zu erhalten. Die Anspruchsvoraussetzungen auf die entsprechenden Leistungen geben auch Hinweise darauf, was die Zielsetzung der Leistung ist, denn nicht jede Sozialleistung bezweckt, fehlendes Einkommen auszugleichen. Bei diesen Leistungen würde eine entsprechende Anrechnung hypothetischer Einkommen bei einem freiwilligen Verzicht auf Einkommen den Zweck der Leistung aushöhlen. So können z.B. Leistungen an Familien mit Kindern aus Gründen der Siedlungspolitik erfolgen oder Stipendien werden ausgerichtet, um die Bildungsquote auf Hochschulniveau zu erhöhen. Es musste also auch der Wille des Gesetzgebers im Auge behalten werden.

Da nur Leistungen auf kantonaler Ebene von Interesse waren, ging es lediglich um einkommensabhängige Sozialleistungen, die auch in der Zuständigkeit des Kantons liegen. Da der Bund den Kantonen via Bundesrecht oft Minimalleistungen vorschreibt – etwa via Bundessozialversicherungsrecht – hat der Kanton in Bezug auf diese Leistungen (z.B. im Rahmen der Ergänzungsleistungen) keinen oder nur einen sehr eingeschränkten Spielraum. Es ist aber auch zulässig, dass Kantone Zuständigkeiten und Aufgaben an die Gemeinden delegieren; diese Delegation ist via Gemeindeautonomie sogar verfassungsrechtlich verankert (Art. 50 BV). Um die Gemeindeautonomie nicht zu beschränken, ging es gemäss Postulat nur um die Leistungen, die der Kanton nicht den Gemeinden zugewiesen hat.

Folglich ging es im juristischen Teil darum, sämtliche bedarfsabhängige Sozialleistungen auf kantonaler Ebene festzustellen und dahingehend zu analysieren, ob die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens bei einem freiwilligen Einkommensverzicht möglich und sinnvoll ist (siehe dazu das nächste Kapitel 4.2).

Zur finanziellen Unterstützung von Personen in Ausbildung richtet der Kanton Zürich Ausbildungsbeihilfen aus. Ausbildungsbeihilfen sind bildungspolitische Instrumente zur Verbesserung der Chancengleichheit, zur Verringerung der sozialen Ungleichheit im Bildungswesen, zur allgemeinen Nachwuchsförderung und zur optimalen Nutzung des Bildungspotenzials der Gesellschaft (BFS 2006, S. 13). Neben der bildungspolitischen Beurteilung eines Gesuchs zur Festlegung eines allfälligen Stipendienanspruchs wird die Einkommenssituation der gesuchstellenden Person und ihres massgeblichen Haushalts überprüft. Ausbildungsbeihilfen erfolgen entweder in Form von nicht rückerstattungspflichtigen Stipendien oder als rückerstattungspflichtige Darlehen (BFS 2006, S. 15). Bei Letzteren erübrigt sich die Anrechnung eines freiwilligen Einkommensverzichts, da sie ohnehin zurückgezahlt werden müssen. Da der Kanton Zürich der interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen (Stipendienkonkordat) vom 27. April 2015 beigetreten ist, ist sein Handlungsspielraum bei den nicht rückerstattungspflichtigen Stipendien stark eingeschränkt. Eine allfällige Regelung in Bezug auf den freiwilligen Einkommensverzicht darf die Wirkungsziele des Stipendienkonkordats nicht untergraben (Art. 2 Stipendienkonkordat), etwa die Förderung der Chancengleichheit, den erleichterten Bildungszugang, die Existenzsicherung während der Ausbildung, die freie Wahl von Ausbildung und Ausbildungsstätte sowie die Gewährleistung der Mobilität. Der Kanton hat bei diesen Leistungen nur einen sehr eingeschränkten Handlungsspielraum.

Die obligatorische Krankenpflegeversicherung erhebt ihre Prämien unabhängig von Einkommen und Vermögen der Versicherten. Um finanzielle Schwierigkeiten bei Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu vermeiden, sieht das System einen Beitrag an die Prämien vor: die individuelle Prämienverbilligung (IPV). Die IPV ist im Bundesrecht geregelt (Art. 65 KVG); dennoch haben die Kantone einen weiten Handlungsspielraum (Frick 2020, Art. 65 KVG N 10). Im Kanton Zürich hängt die Höhe der IPV u.a. vom steuerbaren Einkommen und Vermögen ab. Insofern kann ein freiwilliger Einkommensverzicht anspruchsauslösend wirken. Innerhalb des bundesrechtlich zulässigen Spielraums hat der Kanton die Möglichkeit, einen freiwilligen Einkommensverzicht bei der Berechnungsgrundlage der IPV zu berücksichtigen.

Ergänzungsleistungen sind finanzielle Beiträge an IV- oder AHV-Rentnerinnen und -Rentner, deren Renten und sonstiges Einkommen nicht ausreicht, um die minimalen Lebenskosten zu decken. Krankheits- und Behinderungskosten sind Bestandteil der Ergänzungsleistungen. Dabei handelt es sich um zusätzliche Kosten, welche auf Antrag vergütet werden. Die Ausrichtung der jährlichen Ergänzungsleistungen und der Krankheits- und Behinderungskosten ist im Bundesrecht geregelt. Die Kantone dürfen die vom Bund vorgeschriebenen Mindestbeiträge überschreiten (Art. 14 Abs. 3 ELG). Im Kanton Zürich wird das bundesrechtlich vorgeschriebene Minimum ausgezahlt (§ 9 Abs. 2 Zusatzleistungsgesetz [ZLG]). Das kantonale Recht sieht jedoch Zusatzleistungen zur AHV und IV vor, sogenannte Beihilfen und kantonale Zuschüsse für Heimbewohnerinnen und -bewohner. Bereits bei der Anspruchsermittlung für Ergänzungsleistungen wird ein freiwilliger Einkommensverzicht berücksichtigt (Art. 11a Abs. 1 ELG). Da für die Gewährung der Beihilfen auf die Bedarfsrechnung der Ergänzungsleistungen abgestellt wird, wirkt sich ein freiwilliger Einkommensverzicht auch auf diese aus (§ 17 Abs. 1 ZLG). Bei den kantonalen Zuschüssen für Heimbewohnerinnen und -bewohner ist die Anrechnung eines freiwilligen Einkommensverzichts sogar ausdrücklich vorgesehen (vgl. § 21 Zusatzleistungsverordnung [ZLV] i.V.m. Art. 11a 1–4 ELG, Art. 17b–e ELV). Der freiwillige Einkommensverzicht wird somit bei diesen Leistungen bereits berücksichtigt; es besteht deshalb kein zusätzlicher Handlungsbedarf beim Kanton.

Die Alimentenbevorschussung dient in der Schweiz der Sicherstellung des Unterhalts von Kindern, Ehegatten oder eingetragenen Partnern, wenn der Unterhaltspflichtige seinen Zahlungsverpflichtungen nicht oder nur teilweise nachkommt. Sie ist im Bundeszivilrecht lediglich rudimentär geregelt (Art. 131 und 131a ZGB), was den Kantonen einen weiten Handlungsspielraum belässt. Ein freiwilliger Einkommensverzicht kann dabei anspruchsauslösend wirken, da das steuerbare Einkommen die Grundlage für die Berechnung der Alimentenbevorschussung bildet. Das Gemeinwesen bevorschusst die Gelder und fordert sie zivilrechtlich zurück. Im Zentrum steht der Schutz der Interessen des unterhaltsberechtigten Kindes. Die Anrechnung eines Einkommensverzichts erfolgt bei der unterhaltspflichtigen Person. Eine Regelung, die einen freiwilligen Einkommensverzicht berücksichtigt, würde sich daher primär zulasten des Kindes auswirken. Vor diesem Hintergrund sollte auf eine solche Regelung verzichtet werden, da sie dem Zweck der Alimentenbevorschussung zuwiderläuft – zumal die ausgerichteten Leistungen ohnehin zurückgefordert werden.

Eine im Postulat erwähnte «Subventionierung» von Wohnungsmieten gibt es auf kantonaler Ebene nicht. Das kantonale Recht kennt jedoch Regelungen zur Wohnbau- und Wohneigentumsförderung, die als Objekthilfe erfolgen: Gelder werden in Form von zinslosen oder zinsgünstigen Darlehen gewährt und müssen zurückgezahlt werden. Deshalb erübrigt sich die Anrechnung eines freiwilligen Einkommensverzichts.

Bei den im Postulat ebenfalls erwähnten weiteren bedarfsabhängigen Leistungen – wie externe Kinderbetreuung, Zahnbehandlungen oder Pflegeversorgung – hat der Kanton keine Handlungsmöglichkeiten, da sie kommunal geregelt sind.

Als einzige Leistung, bei der der Kanton zuständig ist und über einen gewissen Handlungsspielraum verfügt, um im Fall eines freiwilligen Einkommensverzichts ein hypothetisches Erwerbseinkommen anzurechnen, verbleibt die IPV. Aus diesem Grund stand diese auch im Fokus der ökonomischen Abklärungen (siehe dazu Kapitel 5).

Im Rahmen des Postulats «Keine Subventionierung der persönlichen Work-Life-Balance» untersuchte die ökonomische Analyse empirisch, aus welchen Gründen Personen ihren Beschäftigungsgrad reduzieren. Im Zentrum stand die Frage, ob sich der im Postulat unterstellte Zusammenhang – dass Personen ihre Erwerbstätigkeit «freiwillig» reduzieren, wenn einkommensabhängige Sozialleistungen ein tieferes Einkommen ausgleichen – empirisch nachweisen lässt.

Zudem wurde anhand statistischer Daten geschätzt, wie viele Personen betroffen wären, wenn bei der Anspruchsklärung einkommensabhängiger Sozialleistungen ein freiwilliger Erwerbsverzicht oder ein hypothetisch zumutbares Einkommen berücksichtigt würde.

Da die rechtliche Analyse zeigte, dass der Kanton beim Instrument der individuellen Prämienverbilligung (IPV) über den grössten Handlungsspielraum verfügt, konzentrierte sich die ökonomische Analyse auf diese Leistung (vgl. Arni et al. 2024). Im Fokus standen zwei Hauptfragen: erstens, ob der Bezug von IPV die Wahrscheinlichkeit freiwilliger Erwerbsreduktion erhöht; zweitens, wie viele Personen von einer angepassten Anspruchsprüfung – etwa durch die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens – betroffen wären.

Ziel war es, eine empirische Grundlage für mögliche Anpassungen im System einkommensabhängiger Sozialleistungen zu schaffen.

Die Analyse basierte auf den Daten der «Erhebung über die Einkommen und Lebensbedingungen» (SILC) 2019 sowie auf dem alternativen Datensatz SESAM, der auf einer Verknüpfung der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung (SAKE) mit verschiedenen Sozialversicherungsregistern beruht. SESAM ergänzt SILC um detailliertere Informationen zu Erwerbsverläufen und historischen Einkommens- und Versicherungsdaten. Er diente insbesondere zur Validierung der mit SILC gewonnenen Ergebnisse (siehe dazu Arni et al. 2024, Statistischer Anhang).

Untersucht wurden Erwerbstätige im Kanton Zürich im Alter von 18 bis 65 Jahren; zusätzlich flossen Analysen auf deutsch- und gesamtschweizerischer Ebene ein. Berücksichtigt wurden soziodemografische Merkmale wie Alter, Geschlecht, Einkommen, Bildungsniveau, Familienstand, Nationalität, Kinder im Haushalt sowie der Haushaltsstatus «Bezug von IPV». Die Ergebnisse aus beiden Datensätzen stimmten weitgehend überein, was die Verlässlichkeit der Ergebnisse stützt.

Die Analyse, wie viele Erwerbspersonen freiwillig weniger arbeiten, ist methodisch anspruchsvoll, da der Begriff der «Freiwilligkeit» statistisch und juristisch nicht eindeutig zu erfassen ist. In der SILC-Erhebung wurde deshalb der Grund «Wünscht keine längere Arbeitszeit» als Indikator für eine freiwillige Reduktion des Arbeitspensums herangezogen. Teilzeitarbeit wurde dabei als eine wöchentliche Arbeitszeit von weniger als 30 Stunden definiert.

Die Ergebnisse zeigen, dass Personen aus IPV-beziehenden Haushalten mit einem Anteil von 31,2 % deutlich häufiger Teilzeit arbeiten als Personen ohne IPV (15,2 %). Logistische Regressionsmodelle, welche demografische und sozioökonomische Merkmale wie Geschlecht, Alter, Bildungsniveau oder Kinder im Haushalt berücksichtigen, bestätigen diese Differenz. Frauen, ältere Personen und Personen mit Kindern im Haushalt arbeiten häufiger Teilzeit, während Personen mit tertiärem Bildungsabschluss seltener in Teilzeit anzutreffen sind. Der positive Zusammenhang zwischen dem IPV-Bezug und der Wahrscheinlichkeit von Teilzeitarbeit bleibt also auch dann bestehen, wenn diese Merkmale in der Analyse berücksichtigt werden.

In einem nächsten Schritt wurde untersucht, welche Motive für Teilzeitarbeit bei Personen mit und ohne IPV angegeben werden. Die Abbildung 1 zeigt die prozentuale Verteilung der Motive für Teilzeitarbeit: Personen aus IPV-Haushalten nennen den Grund «Wünscht keine längere Arbeitszeit» deutlich seltener als solche ohne IPV (9 % vs. 22 %). Dieses Ergebnis wurde sowohl mit SILC- als auch mit SESAM-Daten auf kantonaler, regionaler und gesamtschweizerischer Ebene bestätigt. Die Unterschiede sind statistisch signifikant und deuten darauf hin, dass Teilzeitarbeit unter IPV-Beziehenden seltener freiwillig gewählt wird. Hinsichtlich Betreuungspflichten zeigen sich hingegen keine relevanten Unterschiede zwischen den beiden Gruppen. IPV-Beziehende nennen dagegen tendenziell häufiger gesundheitliche Einschränkungen oder Bildungsgründe als Motiv für ihr reduziertes Arbeitspensum.

Abbildung 1: Prozentuale Anteile der genannten Motive für Teilzeitarbeit

Bemerkungen: Die Abbildung zeigt die prozentualen Anteile der erwähnten Motive für Teilzeitarbeit (definiert als weniger als 30 Arbeitsstunden pro Woche gemäss SILC) mit dazugehörigen 95 %-Konfidenzintervallen, von Personen ohne (167) im Vergleich zu Personen mit (81) Prämienverbilligung im Haushalt. Die personengewichteten Anteile der Motive nach Haushaltsstatus «Prämienverbilligung» wurden geschätzt mit einer Stichprobe des Jahres 2019 von 248 Teilzeit-Erwerbstätigen, im Alter zwischen 18 und 65, wohnhaft im Kanton Zürich. Datenquelle: SILC 2019 (BFS).

Auch die vertiefende statistische Analyse bestätigt den Befund, dass IPV kein Treiber für «freiwilligen Einkommensverzicht» durch Teilzeitarbeit ist. Der Bezug von Prämienverbilligungen ist mit einer merklich geringeren Wahrscheinlichkeit verbunden, dass der Wunsch nach kürzerer Arbeitszeit als Motiv für Teilzeitarbeit genannt wird. Dieser negative Zusammenhang bleibt auch dann bestehen, wenn demografische Unterschiede wie Alter, Geschlecht oder Familienstand in der Analyse berücksichtigt werden. Das Ergebnis legt deshalb nahe, dass Erwerbsverzicht bei Personen mit IPV-Bezug häufiger durch äussere Umstände bedingt ist und nicht auf eine freie Entscheidung zurückgeht.

In einem weiteren Schritt wurde geschätzt, wie viele Personen von einer Änderung der Anspruchsberechnung bei der IPV betroffen wären. Die Grundgesamtheit der betrachteten Erwerbstätigen im Kanton Zürich zwischen 18 und 65 Jahren umfasste laut SILC 2019 hochgerechnet 670’915 Personen (siehe Tabelle 1). Davon lebten 175’854 in Haushalten mit Prämienverbilligung. Innerhalb dieser Gruppe gaben 4’391 Personen «Wünscht keine längere Arbeitszeit» als Motiv für Teilzeitarbeit an. Diese Gruppe stellt somit das potenzielle Ziel einer Politik dar, die freiwilligen Einkommensverzicht bei der Anspruchsermittlung berücksichtigen möchte. Sie macht rund 0,65 % der Erwerbstätigen und 2,5 % der IPV-Beziehenden aus.

Tabelle 1: Hochrechnung von potenziell Betroffenen

In einem letzten Schritt wurde simuliert, wie viele Personen ihren Anspruch auf IPV verlieren würden, wenn ein hypothetisches Erwerbseinkommen für die Anspruchsprüfung berücksichtigt würde. Dabei wurde unterstellt, dass eine zumutbare Arbeitszeit der durchschnittlichen Arbeitszeit innerhalb vordefinierter soziodemografischer Gruppen (z.B. verheiratete Personen mit zwei Kindern) entspricht. Wer weniger arbeitet, würde ein entsprechend höheres hypothetisches Einkommen angerechnet erhalten. Für die Simulation wurde ein probabilistischer Ansatz verwendet, da nicht alle benötigten Variablen in den SILC-Daten enthalten sind. Die Ergebnisse zeigten, dass durch die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens je nach soziodemografischer Gruppe zwischen 4,5 % und 16,5 % der heutigen IPV-Beziehenden ihren Anspruch verlieren würden. Insgesamt würde die Zahl der Anspruchsberechtigten um etwa 9 % sinken.

Die ökonomischen Analysen in drei Schritten führten zu folgenden zentralen Ergebnissen: Erstens zeigte sich, dass der Bezug individueller Prämienverbilligungen keine Determinante für freiwillig reduzierte Erwerbsarbeit ist.

Zweitens wurde auf Basis der vorliegenden Daten hochgerechnet, wie viele Personen von einer geänderten Anspruchsklärung betroffen wären, bei der ein freiwilliger Verzicht auf Erwerbseinkommen berücksichtigt wird. Dies betrifft 4’391 Personen bzw. 0.65 % der Erwerbstätigen im Kanton Zürich. Diese Schätzung beruhte jedoch auf subjektiven Angaben der betroffenen Personen darüber, ob der reduzierte Erwerb als «freiwillig» gilt – ein Kriterium, das juristisch schwer zu definieren und entsprechend schwer umzusetzen ist.

Drittens wurde simuliert, welche Auswirkungen eine Anspruchsermittlung auf Basis eines hypothetischen Erwerbseinkommens hätte. Je nach soziodemografischer Gruppe würden zwischen 4,5 % und 16,5 % der heutigen IPV-Beziehenden ihren Anspruch verlieren. Diese Werte sind als obere Schätzgrenze zu verstehen, da die zugrunde liegende Datenlage keine präzisere Beurteilung zulässt. Eine differenzierte juristische Umsetzung, die ungerechtfertigte Ausschlüsse vom IPV-Bezug vermeiden würde, wäre mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand verbunden. Es ist daher anzunehmen, dass eine praxistaugliche Ausgestaltung zu einem geringeren Anteil tatsächlich betroffener Personen führen dürfte, als es die Modellrechnungen vermuten lassen.

Der kantonale Gesetzgeber verfügt nur in den Bereichen IPV, Stipendien sowie Wohnbau- und Wohneigentumsförderung über begrenzten Handlungsspielraum, um freiwilligen Einkommensverzicht bei der Bemessung bedarfsabhängiger Sozialleistungen zu berücksichtigen. Letztere sind jedoch als Objekthilfen ausgestaltet, die zurückerstattet werden müssen. Bei den Stipendien wiederum beschränkt das Stipendienkonkordat den kantonalen Spielraum deutlich. Somit verbleibt nur die IPV als Leistung, bei der die Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens grundsätzlich möglich ist. In den übrigen Bereichen ist der Kanton entweder nicht zuständig, der Einkommensverzicht wird bereits berücksichtigt, oder eine Anrechnung erübrigt sich aufgrund der Rückzahlungspflicht der Leistungen.

Die empirische Analyse zeigte zudem, dass die IPV keinen Anreiz für freiwillige Teilzeitarbeit darstellt – d.h. der Bezug von IPV erfolgt in der Regel nicht motiviert durch einen bewussten Einkommensverzicht. Eine Hochrechnung ergab, dass nur etwa 0,65 % der Erwerbstätigen im Kanton Zürich bzw. 2,5 % der IPV-Beziehenden freiwillig weniger arbeiten und gleichzeitig IPV beziehen – wobei unklar bleibt, wie «Freiwilligkeit» im Einzelfall juristisch bestimmt werden kann.

Eine Simulation zur Anrechnung eines hypothetischen Einkommens zeigte, dass über alle soziodemographischen Gruppen hinweg etwa 9 % der IPV-Beziehenden ihren Anspruch verlieren würden – allerdings wären darunter auch Personen mit möglicherweise legitimen Gründen für eine reduzierte Erwerbstätigkeit. Welche Gründe einen Einkommensverzicht rechtfertigen, ist eine politische Frage. Zudem kann eine Reduktion des Erwerbspensums vorübergehend und vielfältig begründet sein – etwa durch Care-Arbeit (z.B. für ältere Menschen oder Menschen mit Behinderungen), die wiederum Sozialwerke entlastet.

Eine rechtlich faire Umsetzung gemäss dem Gleichbehandlungsgebot würde deshalb eine Einzelfallprüfung erfordern, die mit erheblichem administrativem Aufwand verbunden wäre – und in der Folge wohl zu einer geringeren Zahl tatsächlich betroffener Personen führen würde, als es die Hochrechnung vermuten lässt.

Die vorliegende Analyse diente der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich als Grundlage für die Erfüllung des Prüfauftrags gemäss Postulat KR-Nr. 230/2022. Die Ergebnisse wurden im Rahmen der parlamentarischen Debatte über den Geschäftsbericht des Regierungsrates am 8. Juli 2023 aufgegriffen: Der Kantonsrat schrieb das Postulat mit 102 zu 49 Stimmen bei 17 Enthaltungen als erledigt ab – ein klarer Hinweis darauf, dass die im Postulat geforderte Prüfung als abgeschlossen betrachtet und kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf gesehen wurde.

Das Anliegen, den Bezug bedarfsabhängiger Sozialleistungen bei freiwilligem Einkommensverzicht einzuschränken, wurde somit nicht weiterverfolgt. Ausschlaggebend dafür waren insbesondere die in der Analyse aufgezeigten rechtlichen Einschränkungen sowie der zu erwartende geringe wirtschaftliche Nutzen und der unverhältnismässige Umsetzungsaufwand bei einer praxistauglichen, rechtlich möglichen Ausgestaltung der hypothetischen Einkommensanrechnung.¹

Weiter zeigt das Fallbeispiel exemplarisch, welche Funktionen ex-ante Evaluationen im legistischen Kontext erfüllen können. Durch die interdisziplinäre Kombination einer rechtlichen Machbarkeitsprüfung mit einer ökonomischen Wirkungsschätzung konnte im Vorfeld einer allfälligen Regulierung geprüft werden, ob ein rechtsetzender Vorstoss rechtlich zulässig, notwendig sowie effektiv und wirtschaftlich wäre. Damit wurden nicht nur Ressourcen im Gesetzgebungsprozess gespart, sondern auch Zielkonflikte, rechtliche Risiken und gesellschaftliche Ungleichbehandlungen frühzeitig erkannt.

Ex-ante Analysen entfalten somit eine steuernde Wirkung im Rechtsetzungsprozess: Sie ermöglichen Exekutive und Legislative, politische Initiativen antizipativ zu prüfen – bevor konkrete rechtsetzende Schritte eingeleitet werden. Deshalb tragen sie entscheidend zu einer evidenzbasierten, kohärenten und praktikablen Rechtsentwicklung bei.

Patrick Arni, Prof. Dr., Zentrum für Arbeitsmärkte, Digitalisierung und Regionalökonomie, ZHAW, patrick.arni@zhaw.ch.

Dario Fauceglia, Dr. rer. publ. HSG, Zentrum für Arbeitsmärkte, Digitalisierung und Regionalökonomie, ZHAW, dario.fauceglia@zhaw.ch.

Martina Filippo, Dr. iur., Institut für Unternehmensrecht, ZHAW, xlfp@zhaw.ch.

• Arni, Patrick / Fauceglia, Dario / Filippo, Martina (2024): Gutachten zum Postulat KR-Nr. 230/2022, «Keine Subventionierung der persönlichen Work-Life-Balance», 23. Dezember 2023 (und Anhang mit weiteren statistischen Analysen, Februar 2024), Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, Zürich, Link.
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