Policy-Instrumente und ihre Klassifikation: Erkenntnisse aus 30 Jahren Evaluation

Die Evaluation von Policy-Instrumenten ist nicht nur von Interesse in der Evaluationstätigkeit selbst, sondern kann als eine eigene Sub-Disziplin der gesamten Policy-Analyse betrachtet werden, auch Politikfeldforschung genannt. Personen aus Forschung, Verwaltung und Praxis interessieren sich für Policy-Instrumente sowohl bei der Gestaltung einer öffentlichen Politik als auch im politischen Entscheidungsprozess selbst oder dann, wenn die Wirkung der Instrumente evaluiert werden soll. Wie wirksam ein Instrument ist, interessiert dabei nicht nur die Evaluator:innen, sondern auch die Akteure, welche sich auf die Wahl eines Instrumentes konzentrieren. Wirksamkeit wird dabei sehr unterschiedlich definiert. Geläufig ist eine Definition, welche das Instrument und seine Wirkung in Zusammenhang bringt mit dem eigentlichen Problem, das zu lösen ist, oder zumindest mit dem politisch formulierten Ziel (Ingold et al. 2018). Wird das politisch formulierte Ziel durch das Instrument erreicht oder zumindest positiv beeinflusst (weil es vielleicht noch andere Instrumente zur Zielerreichung gibt), wird von Wirksamkeit gesprochen (Mukherjee et al. 2021).

Wie der nachfolgende Beitrag zeigen wird, interessiert bei der Wahl, Umsetzung oder Evaluation von Instrumenten nicht nur die Wirksamkeit, sondern viele verschiedene Kriterien. Evaluation oder Evaluieren wird hierbei sehr breit gefasst und umfasst das allgemeine Studium von Policy-Instrumenten, ihren Eigenschaften und ihrer Funktionsweise.

Der Artikel ist wie folgt strukturiert: Zuerst wird durch die verschiedenen Epochen und Perspektiven der Policy-Instrumentenforschung geführt. Dabei wird vor allem herausgestrichen, ob prozedurale, substanzielle oder institutionelle Faktoren im Fokus der Evaluation standen. Danach wird auf die Typologie von Vedung (1998) eingegangen, in welcher der Zwang für die Adressaten oder auch der Grad der Staatsintervention die Kategorisierung der Instrumente beeinflusst. Das Zusammenspiel zwischen Zwang und Wirksamkeit wird kritisch diskutiert und anhand konkreter Beispiele von Policy-Instrumenten veranschaulicht, weshalb diese beiden Kriterien nicht korrelieren müssen, aber können. Im letzten Teil dieses Beitrags werden die Erkenntnisse der letzten 30 Jahre zusammengefasst und aufgezeigt, wie die institutionellen, prozeduralen und substanziellen Aspekte miteinander verbunden werden. Aktuelle Forschung fokussiert sich dabei auf Themen wie die Akzeptanz, verhaltensrelevante Komponenten in der Forschung oder auch auf die Information zu der Funktionsweise von Instrumenten.

Policy-Instrumente sind die Werkzeuge, um politisch definierte Ziele zu erreichen. Dabei werden heute meistens mehrere Instrumente, ein sogenannter Policy-Mix, eingesetzt, um ein definiertes Ziel zu erreichen. Zum Beispiel werden im Schweizerischen CO₂-Gesetz (SR 641.71) marktwirtschaftliche Instrumente wie eine Brennstoffabgabe oder ein Emissionshandelssystem mit Vorschriften, unter anderem zu Autoimporten oder im Gebäudebereich, kombiniert. Ziel ist es, die CO₂-Emissionen im Vergleich zum Jahr 1990 um einen gewissen Prozentsatz zu reduzieren: Die oben genannten Instrumente und noch einige mehr sollen zu diesem Ziel beitragen. Instrumente können auch, gewollt oder nicht, zu mehreren Zielen beitragen. Die Massnahmen der Energieeffizienz zum Beispiel, sollen dazu dienen, den Atomausstieg und die Energietransition der Schweiz zu realisieren, helfen aber teilweise auch, die soeben genannten CO₂-Emissionsreduktionen zu erreichen.

Verschiedene Autor:innen teilen die Literatur zu Policy-Instrumenten in drei oder vier Generationen ein (Howlett/Rayner 2009; Metz 2015; Ingold 2008; Varone 1998). Von ihnen inspiriert wird nachfolgend eine prozedurale, zwei substanzielle und eine institutionelle Perspektive zu Policy-Instrumenten vorgestellt.

In der ersten Generation der Literatur zu Policy-Instrumenten stand das Werk von Lowi (1972) im Vordergrund. Seine These war, dass policies (also die politischen Inhalte, auch die Instrumente) die politics (also die politischen Prozesse) beeinflussen, und nicht umgekehrt. Diese These war und ist attraktiv, da sie die das Verständnis einer strikten Input- und Output-Abfolge in der Politikgestalltung (siehe Easton 1965) in Frage stellte oder zumindest komplementierte. Lowi geht von vier Typen von Politiken aus: Distributive, redistributive, regulative und konstitutive/selbst-regulierende, welche das Akteurs- und Machtgefüge entscheidend beeinflussen. Diese vier Typen von Politiken haben spezifische Wirkungen, was bei Betroffenen Reaktionen und Erwartungen auslöst, die dann wiederum die Entscheidungsprozesse prägen.

Schon Dahl und Lindblom (1953) haben sich für den Prozess rund um die politischen Inhalte und Policy-Instrumente interessiert. In ihrer Arbeit ging es dabei vor allem um die Kapazität des Staates, seine Macht auszuüben, und weniger um die Wirkung, welche das Instrument letztlich erzielte. Viele Jahre später interessierte sich Wilson (1986) genau für diese Wirkung und für die Verteilung von Kosten und Nutzen, welche ein politisches Instrument auslöste.

Allen diesen Autoren ist zu eigen, dass ihr Interesse den prozeduralen Aspekten der politischen Instrumente gilt. Nachfolgend wird ersichtlich, dass sich diese Perspektive in den letzten Jahrzehnten des zwanzigsten Jahrhunderts etwas verloren hat, aber in den letzten Jahren wieder an Aufmerksamkeit gewonnen hat. So beschäftigen sich aktuelle Beiträge mit der Rolle von Betroffenen und Zielgruppen einer Politik und dem Zusammenspiel zwischen Politikformulierung und Vollzug (Mavrot et al. 2019). Auch in der sozialen Akzeptanzforschung wird davon ausgegangen, dass zukünftige Zielgruppen oder auch Vollzugsorgane ihre Rolle bei der Umsetzung antizipieren, was ihre Akzeptanz eines Politikinstruments während des vorhergehenden Entscheidungsprozesses massgeblich beeinflusst (Dermont et al. 2018). Schlussendlich ist hier auch das sich etablierende Feld der «behavioral policy analysis», der Verhaltensforschung in der Policy-Analyse zu erwähnen. Wie Ewert et al. (2021) darlegen, ist es ein Feld, das sich durch eine grosse Vielfalt an Konzepten und Methoden auszeichnet. Das von ihnen postulierte Verhaltensmodell hilft uns, die Vielfalt der Einflüsse und Wechselwirkungen auf verhaltensorientierte Politiken zu verstehen, und ebnet den Weg für deren Integration in konkrete Policy-Mixes und Instrumenten-Portfolios (siehe Ewert et al. 2021). Somit wird auch hier strukturellen Aspekten (politics, siehe oben) der Politikgestaltung Rechnung getragen.

In den 1980er Jahren gab es immer mehr Autor:innen, welche begannen, sich für die substanziellen Aspekte von Policy-Instrumenten zu interessieren und sich die Frage stellten, welche inhaltlichen Unterschiede zwischen den verschiedenen Instrumenten ausgemacht werden konnten. Dies führte zu einer regelrechten Hyperaktivität bei der Einteilung der Instrumente in verschiedene Typen oder Klassen. Einige der wichtigsten Einteilungen sind hier nachfolgend kurz zusammengefasst. Hood (1986) entwickelte eine systematische Taxonomie, die die Instrumente nach der «Handlung» oder «Ressource» der Regierung einteilt. Er argumentiert, dass Regierungen politische Probleme durch (1) die Nutzung der Informationen, die sie besitzen (Nodality); (2) ihre monetären Ressourcen (Treasure); (3) ihre rechtliche Macht (Authority); oder (4) die formalen Organisationen, die ihnen zur Verfügung stehen (Organisation), angehen können.

Nach Howlett und Ramesh (1995, 81) sind viele Taxonomien problematisch, da sie eine zu breite Kategorisierung bieten und Instrumente einschliessen, die nicht oder nur in geringem Masse durch gemeinsame Kriterien verbunden sind. Aus ihrer Sicht ist Hoods Typologie schwierig anzuwenden: «It is unclear, for example, where in Hood's scheme government expenditure on advertising should appear; is this activity an instance of the use of organisation, authority, treasure or nodality?» (Howlett/Ramesh 1995, 81). Diese Begriffe seien zu weit von der politischen Realität der Instrumentenwahl entfernt.

Die Studie von Doern und Phidd (1992) markierte einen Wendepunkt in der Analyse politischer Instrumente: Sie listete staatliche Massnahmen von Selbstregulierung bis hin zu öffentlichem Eigentum nach dem Grad des von der Massnahme ausgehenden Zwangs auf. Obwohl der Zwang, der von einem politischen Instrument erzeugt wird, nicht immer einfach zu identifizeren ist, war diese Typologie sehr erfolgreich, und viele andere Klassifizierungen ordneten die Massnahmen später vom geringsten bis zum höchsten Grad des Zwangs an.

Wie von Hafkamp (1997, siehe auch Vedung 1998, unter 3. näher erklärt) veranschaulicht, teilen viele Autor:innen die Instrumente je nach Grad des Zwangs in drei Hauptfamilien ein (siehe Tabelle 1): direkte Regulierung, wirtschaftliche Instrumente und soziale Instrumente; oder auch regulative, marktwirtschaftliche und persuasive Instrumente. Die Bezeichnung dieser Familien kann also variieren, ebenso wie der wissenschaftliche Bereich, aus dem sie hervorgehen – Recht, Wirtschaft, öffentliche Verwaltung (Hafkamp 1997) –, aber die Einteilung in drei Gruppen bleibt vorherrschend.

Tabelle 1: Kriterien und Typologien: die 3 Hauptfamilien
 

Quelle: angepasst aus Hafkamp (1997) und Ingold (2007)

Um die Jahrtausendwende wurde immer klarer, dass das Studium von einzelnen Instrumenten nicht genügte und die Einteilung eines Instrumentes in eine einzige Dimension zu kurz griff. Salamon und Lund (1989) argumentierten, dass verschiedene Instrumente in unterschiedlichem Masse an Effektivität, Effizienz, Fairness, Legitimität und parteiliche/öffentliche Unterstützung appellieren, was sich auf ihre Eignung für eine bestimmte Situation oder ein spezifisches Politikproblem auswirkt. Sie schlugen deshalb vor, ein Instrument anhand dieser verschiedenen Dimensionen (und nicht nur anhand einer Dimension, wie dem Grad des Zwangs zum Beispiel) zu kategorisieren. Auch Bressers und O’Toole (1998) schlugen mehrere Charakteristiken vor, nach denen Instrumente kategorisiert werden können: Appell ans Gewissen; Verhältnismässigkeit der Staatsintervention; Auswirkung auf die Ressourcen der Zielgruppe; Ausmass der Einschränkung der Freiheit für die Zielgruppe; sind wenige oder viele bi- oder multilaterale Vereinbarungen nötig bei der Umsetzung; und Umsetzung durch die politischen Entscheidungsträger:innen selbst versus komplette Selbstregulierung im Vollzug. Direktzahlungen in der Landwirtschaft sind typischerweise Massnahmen, die der Zielgruppe Ressourcen geben, welche aber oft mit einem komplexen Konstrukt an bi- und multilateralen Vereinbarungen und einer Umsetzung durch unterschiedliche Akteure einhergehen. Lenkungsabgaben, zum Beispiel im Energiebereich, nehmen hingegen Ressourcen von einer Zielgruppe weg, um andere Gruppen oder Bereiche durch Umverteilung zu begünstigen. Sie sind ähnlich komplex in der Umsetzung und im Monitoring wie ein Direktzahlungssystem. Diese beiden Beispiele sollen aufzeigen, dass sich selbst zwei Instrumente derselben Familie (marktwirtschaftliche Anreizsysteme) sich in einzelnen Kriterien klar unterscheiden können, während sie in anderen Kriterien sehr ähnlich sind.

Was hat dies alles mit Policy-Mix und demnach einer Mehr- oder Vielzahl parallel oder sequenziell eingeführter Instrumente zu tun? Viel, denn wie oben gesehen können Policy-Instrumente sich in einzelnen Charakteristiken stark von einander unterscheiden. Wenn mehrere Instrumente zu einem Policy-Mix kombiniert werden, kann ein Instrument die Schwächen eines anderen im Idealfall kompensieren, allenfalls kann auch ein weniger beliebtes mit einem prominenteren Instrument verbunden werden, damit der politische Support trotzdem genügend gross ist (siehe erneut Dermont et al. 2018). Nebst dieser Möglichkeit der parallelen Einführung von Politikinstrumenten ist auch eine sequenzielle möglich. So wurden mit dem CO₂-Gesetz der Schweiz die in einer ersten Phase eingeführten freiwilligen Massnahmen und Branchenvereinbarungen in einer zweiten Phase durch eine obligatorische Lenkungsabgabe auf Brennstoffe und weiteren Instrumenten komplettiert.

Als Nachteil der heutigen Regulierungspraxis kann kritisiert werden, dass immer mehr Instrumente in einem Politikbereich eingeführt werden, ohne dass veraltete oder dysfunktionale Instrumente abgeschafft werden. Dies kann zu einer Ansammlung von verschiedenen Politikinstrumenten führen, die sich nicht zwingend ergänzen, potenziell sogar widersprechen. Gerade bei grösseren Transitionen wie der Energiewende behaupten Kivimaa und Kern (2016), wären aber Übergänge der «kreativen Zerstörung» (creative destruction) nötig (siehe auch Bolognesi et al. 2021 am Beispiel des Schweizer Hochwasserschutzes). Das heisst, um ein neues regulatorisches Regime in einem Bereich zu bilden, müssten zwingend einige der alten Policy-Instrumente abgeschafft werden. Neue Politiken müssten auf die «Schaffung» des Neuen abzielen, aber auch die «Destabilisierung» des Alten mitgestalten.

In den letzten zehn Jahren haben sich sogenannte Instrumenten-Indizes etabliert, hierbei waren Salamon und Lund (1989) wie auch Bressers und O’Toole (1998) Vorreiter (siehe Tabelle 2). Ein Index besteht aus verschiedenen Dimensionen. Jedes Instrument oder jeder Mix erhält eine Punktzahl pro Dimension. Durch ein meist additives, manchmal auch komplexeres Vorgehen werden diese Dimensionen zusammengezählt, so dass das Instrument am Schluss eine einzige Punktzahl als Ergebnis erhält. Diese Instrumenten-Indizes helfen dabei unterschiedliche Instrumente vergleichbar zu machen. Ein Ziel des Index ist es jedoch auch, mehreren Dimensionen und somit – wie Salamon und Lund (1989) es andachten – der Komplexität und Vielschichtigkeit von politischen Inhalten Rechnung zu tragen.

Prägend für die vergleichende Analyse von Policy-Instrumenten waren die Arbeiten von Knill et al. (2012; siehe auch Baur/Knill 2014) und die von ihnen postulierten Dimensionen der Dichte (density) und der Intensität (intensity). Die Dichte ist ein Stellvertreter für staatliche Aktivität zur Lösung eines Problems, basierend auf der «einfachen» Anzahl von Instrumenten, die in den Policy-Mix integriert sind. Dabei nimmt die Dichte des Mixes mit der Anzahl der politischen Instrumente zu. Die Intensität bezieht sich auf die Qualität und den Inhalt dieser Instrumente und kann zum Beispiel im Hinblick auf die Ressourcen, welche in der Umsetzung oder für Sanktionen bei Nichteinhaltung bereitgestellt werden, definiert werden. Davon abgeleitet haben Schaffrin et al. (2015) den Climate Policy Activity Index entwickelt, welcher folgende Dimensionen der Intensität einbezieht: zu erreichende Ziele, Umfang, Integration, Budget, Umsetzung und Monitoring. Ihr Vergleich der deutschen, österreichischen und britischen Klimapolitik über die Zeit hat aufgezeigt, dass sich mit ihrem Aktivitäts-Index die Policy-Mixes vergleichen lassen. Auch Metz und Glaus (2019) stellen einen Index vor, der dabei hilft, verschiedene Arten von Hochwasserschutzmassnahmen und -interventionen einzuordnen. Neben den sechs Dimensionen von Schaffrin et al. (2015) umfasst er auch den Einbezug und somit die Identifizierung der Zielgruppe, den Zwang auf diese Zielgruppe, Sanktionen, Proportionalität und Verbindlichkeit. Auch Glaus (2020) entwickelt ihren eigenen Index und bezieht, neben Dichte und Intensität, auch die balance, die Ausgeglichenheit zwischen verschiedenen Arten der Staatsintervention (zum Beispiel freiwillige Massnahmen kombiniert mit regulatorischen und baulichen Interventionen) ein. In ihrer Studie der lokalen und regionalen Hochwasserrisikominimierung kommt sie zum Schluss, dass Entscheidungsträger traditionelle und einfache Massnahmen den ausgeglichenen und sektorübergreifenden Instrumenten vorziehen. Kürzlich haben Fernandez-I-Marin et al. (2021) ihren Diversitäts-Index veröffentlicht. Dieser Index nimmt zu, wenn verschiedene politisch formulierte Ziele durch unterschiedliche Instrumententypen adressiert werden. Dies geht in die Richtung des von Glaus (2020) entwickelten balance-Index. Fernandez-I-Marin et al. (2021) prüfen damit, ob die Länder, welche über die Zeit einen höheren Diversitäts-Index in ihrer Umweltpolitik erreichen, auch eine bessere Umweltbilanz aufweisen, was sie bestätigen können. In diesem Sinne dienen Indizes nicht nur dazu, die Policy-Instrumente verschiedener Länder oder Gebietskörperschaften zu vergleichen, sondern auch dazu, den Policy-Mix mit den Policy-Outcomes in Verbindung zu setzen.

Tabelle 2: Indizes mit ihren Dimensionen (eine Auswahl)

Die institutionelle Perspektive bringt das Regelgefüge, welches den politischen Prozess (vom Agenda Setting über die Politikformulierung bis hin zur Umsetzung und Evaluation) formt und steuert, in Zusammenhang mit den Policy-Outputs und somit mit dem Portfolio an Instrumenten, das gewählt und umgesetzt wird. Schon Kiser und Ostrom (1982) haben zwischen drei verschiedenen Entscheid-Ebenen (konstitutionell, kollektiv und operativ), meist abhängig vom zu lösenden Problem, unterschieden. Es wurde klar, dass die Wahl von Interventionsmechanismen und Policy-Instrumenten von den spezifischen Regeln jeder Ebene abhängen. So stehen für die Zusammenlegung von zwei Schulen unterschiedlicher Gemeinden ganz andere Massnahmen zur Verfügung als bei nationalen Sicherheitsfragen eines Landes. Die Unterschiede rühren nicht nur daher, dass es sich um andere Politikfelder handelt, sondern begründen sich auch in den unterschiedlchen Ebenen mit anderer Betroffenheitslage.

Diese Idee wurde weiterentwickelt in der sogenannten Governance-Literatur: Durch den Wandel von der staatlichen Steuerung, geprägt durch die Regierung, hin zu einem Netzwerk von öffentlichen und privaten Akteuren, die in die Bereitstellung und Umsetzung öffentlicher Politiken involviert sind (Governance), haben sich auch die Policy-Instrumente gewandelt (Jordan et al. 2003; Sager 2009). Zwar sind traditionelle Instrumente wie Gebote oder Verbote nicht verschwunden, jedoch gibt es eine Vielzahl an neuen Formen von Instrumenten, die sich nicht nur in ihrer Substanz, sondern vor allem auch in ihrer Organisation von alten Interventionsmechanismen unterscheiden. In der Energiepolitik existieren zum Beispiel Instrumente wie die Einspeisevergütung, welche Hausbesitzer:innen den Anreiz gibt, vom reinen Konsumenten zum «Prosumer» zu werden: Das heisst, dass durch einen finanziellen Anreiz die individuelle Produktion von erneuerbarer Energie attraktiv gemacht werden soll, wobei der Überschuss der produzierten Energie dann in das gesamte Energienetz eingespeist wird. Die Konsumenten decken so nicht nur ihren eigenen Strombedarf, sondern verkaufen auch Strom an den Markt.

Diesen neuen Formen von Instrumenten wurde auch in der Untersuchung von Policy-Problemen Rechnung getragen (siehe Tabelle 3). Schon Bressers und O’Toole (2005) haben zwei Dimensionen von Governance- oder Akteursnetzwerken in Zusammenhang gebracht mit der «idealen» Instrumentenwahl. Sie kategorisieren die im Entscheidungsprozess involvierten Akteure anhand von Kohäsion (cohesion) und Verbundenheit (interconnectedness). Das erste Merkmal bezieht sich eher auf die ideologische Übereinstimmung zwischen Akteuren, während das zweite den direkten Austausch und die Verbindungen zwischen Akteuren umfasst. Je ausgeprägter beide sind, desto einfacher ist es, auch komplexe oder für die Zielgruppe schwierige Instrumente einzuführen.

Viele aktuelle Policy-Probleme betreffen nicht einen, sondern mehrere Sektoren. Verschiedene Autor:innen argumentieren, dass sektorübergreifende Lösungen weder mit Regeln noch mit politischen Inhalten allein erreicht werden können. Wiedemann und Ingold (2021) analysieren deshalb sowohl die substanziellen (politische Instrumente) wie auch die institutionellen Aspekte (Regeln und Kompetenzbereiche) der Pestizidpolitik in Costa Rica und kommen zum Schluss, dass sich diese beiden Aspekte der Politikgestaltung oft in unkoordinierter Weise entwickeln. Wenn zum Beispiel Pestizidregulierung sowohl den Gesundheits- wie auch den Umweltsektor betreffen kann (substanziell), bedeutet das nicht zwingend, dass die jeweiligen Behörden zusammenarbeiten oder die Zielgruppen zwischen Entscheid und Vollzug die gleichen sein müssen. Dies sind alles Gründe, welche zu einem Scheitern der Politik und einem Verfehlen der Ziele führen können (Hudson et al. 2019).

Interessant ist hier auch die Studie von Bolognesi et al. (2021), welche für einmal den Einfluss der (Anzahl) Politikinhalte und -instrumente auf die Kohärenz im institutionellen Gefüge untersuchen (und nicht umgekehrt). Sie sprechen von einer Falle, wenn zwar die verschiedensten Aspekte einer komplexen oder sektorübergreifenden Politik reguliert werden und somit die Anzahl angewendeter Policy-Instrumente steigt, aber dafür die Kohärenz zwischen den einzelnen Regulierungen leidet.

Tabelle 3: Integrative Ansätze

Wie oben gezeigt, haben sich die substanzielle, prozedurale und institutionelle Perspektive jeweils einzeln entwickelt. Es gibt aber durchaus, und gerade in den letzten Jahren, Studien zu Policy-Instrumenten und politischen Inhalten, welche verschiedene dieser Aspekte miteinander kombinieren. Abgeleitet von Teil 2 werden hier einige wichtige Erkenntnisse zusammengefasst.

Vedungs (1998) Analogie der Zielgruppe als Esel ist immer noch sehr prominent vertreten in der Policy-Analyse. Der Esel wird (Figur 1) entweder durch den Stock, die Karotte, oder das gute Zureden zum Gehen animiert. Übersetzt in die Instrumentenwelt teilt Vedung (1998) Policy-Instrumente ein in direkte Regulierung (sticks), Anreizsysteme (carrots) oder persuasive Massnahmen (sermons). Dabei nehmen der Zwang auf die Zielgruppe sowie der Grad an Staatsintervention vom ersten zum letzten Instrumententyp tendenziell ab. Die Frage, welche sich heute stellt, ist: Korreliert der Grad des Zwangs mit dem der Wirksamkeit? Sind Gebote und Verbote immer wirkungsvoller als marktwirtschaftliche oder persuasive Instrumente? Dem ist nicht so. Die Wirksamkeit, aber auch schon die Wahl eines Instrumentes hängen auch vom Kontext seiner Anwendung ab. Gerade im Gewässerschutz oder bei der Umsetzung neuer Energiestrategien sind von Haushalten Verhaltensformen gefragt wie das fachgerechte Entsorgen von Medikamenten, das Recycling oder das Stromsparen. Alle diese drei Verhaltensweisen will der Staat heutzutage fördern, aber es ist praktisch unmöglich, daraus eine Pflicht oder ein Gebot zu machen, weil das Monitoring und die Kontrollen, die damit einhergehen müssten, die Kapazitäten sowie die Handlungsmöglichkeiten des Staates klar übersteigen. Auf der anderen Seite gibt es persuasive Instrumente, denen wenig Zwang und oft auch wenig Wirksamkeit zugeschrieben wird, die aber durchaus ihre Wirkung zeigen können, wenn sie zum richtigen Zeitpunkt oder im richtigen Kontext angewendet werden. In den 1980er Jahren zum Beispiel gab es verschiedene Unterrichtsprogramme in den Schweizer Primarschulen, die den Kindern das Recycling von verschiedenen Materialien beibrachten. Eine in der Schule erlernte Verhaltensweise kann so durchaus eine gesamte Generation prägen und eine nachhaltige Wirkung über die Zeit erzielen und das, obwohl es sich hierbei «nur» um ein persuasives Instrument handelt.

Figur 1: Darstellung der Typologie von Vedung (1998)

Quelle: Van Noordwijk et al. (2011)

Die Kombination der verschiedenen Perspektiven zeigt uns auch auf, dass die Typologien von Instrumenten, also die Klassifizierung in eine Kategorie, oft zu kurz greifen. Um die Funktionsweise eines Instrumentes ganz zu verstehen ist es wichtig, nicht nur die substanzielle, sondern auch die prozedurale oder institutionelle Komponente zu verstehen.

Ein gutes Beispiel hierfür sind monetäre Anreizmechanismen. Um die Covid19-Impfung attraktiv zu machen, erhielten im Jahr 2021 in einigen Bezirken Österreichs Personen, die sich impfen liessen, einen finanziellen Zustupf. Auf den ersten Blick ist dies also ein marktwirtschaftliches Instrument. Hinter dem Instrument steckt aber ein EU-Forschungsprojekt, was eher der persuasiven Instrumentenkategorie zugeteilt würde. Um das Forschungsprojekt inklusive monetärem Anreiz umzusetzen, sind die Bezirks-Behörden eine Partnerschaft mit dem Chemiekonzern Pfizer eingegangen. Es handelt sich hier also um eine Kombination von öffentlich-privater Organisation sowie persuasiven und marktwirtschaftlichen Ansätzen.

Ähnlich komplex ist der Klimarappen, der im Schweizer CO₂-Gesetz verankert ist. Auf den ersten Blick wird substanziell ein Betrag pro Liter Treibstoff erhoben, was ein marktwirtschaftliches Instrument mit Lenkungswirkung vermuten lässt. Die Höhe des Betrages ist aber sehr klein, und der Klimarappen dient nicht der Verhaltenslenkung, sondern als Instrument zur Förderung der CO₂-Reduktion. Die gesammelten Beträge landen in einem Fonds, der nationale und internationale Projekte, welche CO₂ reduzieren, mitfinanziert. Institutionell ist der Klimarappen als Branchenvereinbarung im Gesetz verankert und basiert auf einem Vertrag zwischen der Energie-Agentur der Wirtschaft und dem Bundesamt für Umwelt. Die Organisation ist also erneut öffentlich-privat und als persuasives Instrument, mit vertraglichen (und deshalb regulatorischen) Komponenten, im Gesetz festgeschrieben. In seiner Umsetzung und Substanz ist es aber ein Förderinstrument. Diese Beispiele zeigen anschaulich wie eine Limitierung der Betrachtung auf eine substanzielle Perspektive zentrale Aspekte der Instrumente nicht erfassen kann.

Nebst dem substanziellen auch ein prozedurales und institutionelles Verständnis von Politikinstrumenten zu erlangen, scheint gerade für die Evaluation einer Politik von grossem Interesse (siehe erneut Mavrot et al. 2018; auch Evert et al. 2021), um die Ganzheit möglicher Gründe für Erfolg oder Misserfolg einer Politik erörtern zu können.

Nebst dem Prozess und den Institutionen ist das zu bewältigende Policy-Problem selbst auch immer ein wichtiger Treiber für Politik und wie sie ausgestaltet ist oder sein sollte (Birkland 1997). In den 1980er Jahren waren persuasive Instrumente (Schulmaterial, Plakate und Kampagnen des Bundesamtes für Gesundheit etc.) sehr wirkungsvoll, um in der Schweiz die Ansteckungen mit dem HI-Virus einzudämmen. Drei Jahrzehnte später stiegen die Infektionszahlen wieder drastisch. Der Problemdruck und Kontext war aber in der neueren Zeit ein anderer: Dank der Medikation und der Tatsache, dass es sich somit nicht mehr um ein «unmittelbar tödliches» Virus handelt, scheint sich die Notwendigkeit einer Staatsintervention zur Vermeidung von HIV-Infektionen verändert zu haben.

In einem eigenen Projekt sollte erarbeitet werden, welche politischen Instrumente zu welchen Problem-Charakteristiken passen würden, wenn der politische Entscheidungsprozess und somit zum Beispiel Fragen der politischen Machbarkeit aussen vor gelassen würden (Ingold et al. 2018). So bräuchten viele aktuelle Probleme wie Herausforderungen rund um das Ernährungssystem oder der Plastikverschmutzung sowohl sektor- wie auch länderübergreifende Massnahmen, jedoch scheinen gerade solch komplexe politische Konstrukte es schwer zu haben, Mehrheiten zu finden (Mildenberger et al. 2022; Glaus 2020).

Es liegt nahe, in einer solchen Situation einen Appell an mehr wissenschaftliche Evidenz oder an mehr Information zu machen, welche die Wirksamkeit oder Funktionsweise dieser komplexen Instrumente aufzeigt. Dabei scheint eine sorgfältige Information wichtig: Studien haben gezeigt, dass die Notwendigkeit für «schnelles Handeln» in einer Krise nicht ausreicht (Fesenfeld/Rinscheid 2021). Bürger:innen stimmen komplexen Politikinstrumenten (wie Lenkungsabgaben oder Zertifikatehandel) nicht zu, nur weil der Staat die Dringlichkeit des Themas hervorhebt. Wiederkehrende, transparente und gezielte Information über Funktionsmechanismen komplexer Instrumente scheinen hier zielführender oder gar nötig (Mildenberger et al. 2022; Dermont/Stadelmann-Steffen 2018).

Die Literatur zu Policy-Instrumenten ist in den letzten Jahrzehnten dichter geworden, jedoch sind immer noch schon früh entwickelte und publizierte Grundlagen von grosser Bedeutung. Hierbei zu nennen sind die Arbeiten von Lowi (1972) dazu, dass gewählte politische Inhalte (und somit Policy-Instrumente) auch immer einen Einfluss auf nachgelagerte politische Prozesse (politics) haben. Auch Vedungs (1998) Instrumententypologie (regulative, marktwirtschaftliche und persuasive Instrumente) wird immer noch sehr prominent zitiert (1173-mal nach Google Scholar am 10.02.2022; wobei die Mehrheit der Zitate in den letzten 5 Jahren erschienen).

Auch wenn scheinbar an alten Prämissen und Typologien festgehalten wird, wurde in den letzten 10 Jahren klar, dass sich die Wirksamkeit und Ganzheit eines Instrumentes nur erfassen lässt, wenn nebst den substanziellen Aspekten seiner Ausgestaltung und Wirkung auch die prozeduralen und institutionellen Elemente miteinbezogen werden. Welche Akteure in Design und Umsetzung beteiligt sind (Mavrot et al. 2018), welche Behörden über sektorale oder auch geographische Grenzen hinweg miteinander kooperieren (Wiedemann/Ingold 2021; Glaus 2020) oder welche Prozess-Eigenschaften die Wahl von Instrumenten massgeblich beeinflussen (Evert et al. 2021) sind wichtige Bestandteile der aktuellen Instrumentenforschung. Die Berücksichtigung dieser Aspekte ermöglicht eine differenziertere Evaluation von Instrumenten und bessere Rückschlüsse auf ihre Wirksamkeit. Die Forschung zur sektorübergreifenden Koordination auf der einen Seite wie auch die Einsichten aus der Verhaltensforschung auf der anderen Seite sind zwar zwei sehr unterschiedliche Komponenten der Policy-Analyse, tragen aber beide dazu bei, ein grundlegenderes Verständnis der komplexen Probleme, die auf der öffentlichen Agenda stehen, und deren möglichen Lösungsansätzen zu erlangen.

Prof. Dr. Karin Ingold ist Professorin für Policy-Analyse mit Schwerpunkt Umwelt am Institut für Politikwissenschaft an der Universität Bern. Sie ist Vize-Präsidentin des Oeschger Centers für Klimaforschung an der Universität Bern und leitet eine Forschungsgruppe an der Eawag, dem Wasserforschungsinstitut der ETH Domäne in Dübendorf. Sie interessiert sich in ihrer Forschung für Entscheidungsprozesse rund um das Thema Klima, Energie, Nachhaltigkeit und weitere Bereiche. Sie versucht, die Prozesse mit ihren Outputs, dem Portfolio an Instrumenten, in Zusammenhang zu bringen.

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