Werkstattberichte DOI: 10.38023/cc879269-251c-4b43-9052-38944b9d2496

Wirkungen politischer Massnahmen sichtbar machen

Lilith Wernli
Lilith Wernli
Oliver Bieri
Oliver Bieri

Zitiervorschlag: Lilith Wernli / Oliver Bieri, Wirkungen politischer Massnahmen sichtbar machen, in: LeGes 36 (2025) 1

Evidenzbasierte Politikgestaltung setzt eine systematische Verknüpfung politischer Massnahmen mit ihren Wirkungen voraus. Das Tool und der Leitfaden zur Entwicklung von Wirkungsmodellen ermöglichen eine praxisorientierte und strukturierte Darstellung dieser Zusammenhänge. Die beiden Instrumente unterstützen die Planung, Umsetzung und Bewertung von Interventionen und tragen so zu einer transparenten und nachvollziehbaren Entscheidungsfindung bei. Der Beitrag stellt die Entstehung, Funktionsweise und Weiterentwicklungsmöglichkeiten dieser Instrumente vor.

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

Evidenzbasierte Politikgestaltung und eine wirkungsorientierte Perspektive

[1]

Strukturierte, faktenbasierte und transparente politische Entscheidungsprozesse spielen eine zentrale Rolle in Zusammenhang mit der Bewältigung aktueller Herausforderungen wie dem Klimawandel, der Digitalisierung oder Pandemien. Wissenschaftlich fundierte Analysen bieten eine solide Grundlage, um fundierte und informierte Entscheidungen zu treffen, die jedoch stets im Kontext politischer und gesellschaftlicher Werte sowie der Notwendigkeit zur Abwägung unterschiedlicher Interessen getroffen werden müssen (Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina 2023; Kümin 2022).

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Die Entwicklung der Evaluationstätigkeit in der schweizerischen Bundesverwaltung, die mit der zunehmenden Institutionalisierung der Evaluation in den 1990er und 2000er Jahren einherging (Widmer 2020, 47), hat zu einem klareren Verständnis der Wirksamkeit politischer Massnahmen geführt. Heute wird der Erfolg politischer Massnahmen oft anhand von entsprechenden Ergebnissen und Auswirkungen bewertet. Doch wie können wir diesen Erfolg von der ersten Idee bis zur Umsetzung und Bewertung besser nachvollziehbar und sichtbar machen?

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Der Gesetzgebungsprozess bzw. generell politische Prozesse können von einem klar strukturierten, evidenzbasierten Ansatz profitieren, der die Wirkung politischer Massnahmen transparent und nachvollziehbar macht. Das theoretische Konstrukt des Politikzyklus (vgl. Abb. 1) bietet einen nützlichen Rahmen, um die verschiedenen Phasen des Gesetzgebungsprozesses und politischer Entscheidfindung zu verstehen. In diesem Kontext stellt sich die Frage: Was wäre, wenn wir den gesamten Prozess – von der Konzeption bis zur Evaluation – besser miteinander verknüpfen und dabei die Wirkungen jeder Massnahme klarer erfassen könnten? Dabei geht es nicht nur um die Sichtbarkeit von Ergebnissen, sondern generell um die Einnahme einer wirkungsorientierten Perspektive, welche die «Black-Box» des Prozesses öffnet, indem Ziele, Massnahmen und ihre erwarteten Wirkungen klar miteinander verknüpft werden. Eine solche Perspektive ermöglicht nicht nur eine bessere Sichtbarkeit der Ergebnisse, sondern auch ein tieferes Verständnis der komplexen Zusammenhänge und Wechselwirkungen innerhalb des gesamten Prozesses. Dies trägt dazu bei, politische Entscheidungen auf eine transparente, nachvollziehbare und evidenzbasierte Grundlage zu stellen.

Abbildung 1: Nutzung von Wirkungsmodellen im Politikzyklus
(Quelle: Bieri/Schwegler 2024, 5).

Die Rolle von Wirkungsmodellen

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Wirkungsmodelle spielen eine zentrale Rolle bei der Gestaltung evidenzbasierter Politik. Sie bieten einen klaren Überblick über die Ablauflogik und die Wirkungsketten von Massnahmen, indem sie komplexe Zusammenhänge in einfachen, logischen Beziehungen darstellen. In den letzten Jahren haben Wirkungsmodelle zunehmend an Bedeutung gewonnen, da sie als Grundlage für die politische Steuerung und die Messung der Zielerreichung politischer Massnahmen dienen. Sie sind vereinfachte Darstellungen, welche die Beziehungen zwischen politischen Massnahmen, den daraus resultierenden Aktivitäten, den beabsichtigten oder unbeabsichtigten Wirkungen sowie der Messung der Zielerreichung verdeutlichen. So erweisen sich Wirkungsmodelle in verschiedenen Phasen politischer Prozesse als nützlich.

Unterstützung einer evidenzbasierten Politikgestaltung

[5]

Die Unterstützung einer evidenzbasierten Politikgestaltung baut auf der Überprüfung der Wirksamkeit einer Intervention auf. Wirkungsmodelle leisten eine wertvolle Unterstützung in sämtlichen Phasen des Politikzyklus. Sie ermöglichen eine effiziente Planung, indem sie eine klare Definition von Zielen und Massnahmen für politische Interventionen bieten. Während der Umsetzung tragen sie zur Transparenz bei, indem sie die Zusammenhänge zwischen Handlungen und den erwarteten Ergebnissen veranschaulichen. Zudem unterstützen sie die effektive Bewertung politischer Massnahmen, sowohl im Vorfeld (Ex-ante) als auch nach ihrer Umsetzung (Ex-post). Darüber hinaus fördern sie eine verbesserte Wirksamkeit politischer Massnahmen, indem sie eine evidenzbasierte Grundlage für die Politikgestaltung schaffen. Wirkungsmodelle tragen insgesamt zu einem ganzheitlicheren Verständnis bei, indem sie die komplexen Wechselwirkungen innerhalb politischer Systeme verdeutlichen. Der Kontext, in welchem eine Politik umgesetzt wird, sollte dabei unter Berücksichtigung von (externen) Chancen und Risiken mitberücksichtigt werden.

2. Ausgangslage und Entstehungsgeschichte

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Angesichts des Mehrwerts, den die Verwendung von Wirkungsmodellen im gesamten politischen Prozess bietet, hat das Bundesamt für Umwelt (BAFU) in Zusammenarbeit mit einer breit aufgestellten Begleitgruppe1 innerhalb der Bundesverwaltung ein Projekt zur Erstellung eines Leitfadens zur Entwicklung von Wirkungsmodellen ins Leben gerufen. Ziel war die Entwicklung eines Leitfadens, um den Prozess zur Erstellung von Wirkungsmodellen zu vereinfachen, zu standardisieren und effizienter zu gestalten. Damit soll insgesamt die Wirkungslogik im gesamten politischen Prozess gefördert werden. Parallel dazu hat Interface in Zusammenarbeit mit Skouhus & Bombelli AG das Tool zur Entwicklung von Wirkungsmodellen entwickelt, das auf einem umfassenden Anforderungskatalog basiert. Das Tool kann komplementär zum Leitfaden gegen eine Nutzungsgebühr genutzt werden. Die Finanzierung der Nutzungsgebühr wird durch folgende Bundestellen übernommen: BJ, BAFU, BAG, BSV, DEZA, SBFI, SECO, BFE und TPF. Durch diese breite Mitfinanzierung und die offene Verfügbarkeit des Tools für die gesamte Evaluationsgemeinschaft wird die Wettbewerbsneutralität gewährleistet, und potenzielle Vertraulichkeitsprobleme werden vermieden. Seitens Bund wurde eine Schutzbedarfsanalyse durchgeführt. Das Tool zur Entwicklung von Wirkungsmodellen ist speziell auf die Bedürfnisse von Anwender-/innen abgestimmt, welche im Politikzyklus tätig sind und zielt darauf ab, die Wirkungsorientierung im politischen Zyklus zu verstärken. Gleichzeitig ist es so gestaltet, dass es für ein breites Publikum anwendbar ist, insbesondere für Akteur/-innen aus verschiedenen Bereichen, die an einer wirkungsorientierten Betrachtung interessiert sind. Es ist wichtig, dass diese Nutzenden die Möglichkeit haben, Rückmeldungen zu geben, die in zukünftige Weiterentwicklungsschritte des Tools einfliessen können. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass das Tool sowohl in der Bundesverwaltung als auch darüber hinaus kontinuierlich optimiert wird, um die gewünschten Ergebnisse in der Anwendung und Umsetzung zu erzielen.

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Das Tool wurde entwickelt, um eine umfassende und benutzerfreundliche Unterstützung bei der Erstellung von Wirkungsmodellen zu bieten, die nicht nur als Grundlage für Evaluationen dienen, sondern auch bei der Definition von Massnahmen und Zielsetzungen im gesamten Politikzyklus eine zentrale Rolle spielen. Es ist damit nicht nur für Ex-Post-Evaluationen geeignet, sondern auch für Problemanalysen, Zieldefinitionen sowie die Durchführung von Regulierungsfolgenabschätzungen (RFA) und volkswirtschaftlichen Analysen (VOBU). Dies macht es zu einem flexiblen und vielseitig einsetzbaren Instrument, das in allen Phasen des politischen Zyklus verwendet werden kann.

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Die Anforderungen, die diesem Tool zugrunde liegen, umfassen eine klare, nachvollziehbare Logik und Struktur. Dies macht es zu einem praxisorientierten Instrument, das für alle Beteiligten – auch für weniger geübte Nutzer – eine hohe Anwendungsfreundlichkeit gewährleistet. Als Basis wird ein lineares Wirkungsmodell verwendet, da es strukturiert und für ein breites Zielpublikum anwendbar ist, wodurch ein Wiedererkennungseffekt entsteht. Ein Nachteil dieses Modells liegt jedoch in der Vereinfachung komplexer Zusammenhänge, was die Darstellung von Wechselwirkungen und langfristigen Auswirkungen bzw. nicht intendierten Wirkungen einschränken kann.

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Ein zentrales Ziel des Leitfadens und Tools ist die Schaffung eines gemeinsamen Verständnisses. Durch eine einheitliche Struktur und Farbgebung wird eine konsistente und klare Darstellung der Wirkungslogik erzielt, die innerhalb der Bundesverwaltung und darüber hinaus von allen interessierten Stellen leicht nachvollzogen werden kann. Diese Standardisierung fördert die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Abteilungen und Stakeholdern und sorgt dafür, dass alle Beteiligten auf einer gemeinsamen Basis arbeiten können. Die benutzerfreundliche Oberfläche sorgt für einen einfachen Einstieg, während hilfreiche Anleitungen den Anwender schrittweise durch den gesamten Prozess führen. Dies erhöht nicht nur die Benutzerakzeptanz, sondern trägt auch dazu bei, dass alle Nutzenden, unabhängig von ihrer Erfahrung mit Wirkungsmodellen, das Tool effektiv und effizient einsetzen können.

3. Drei Module mit unterschiedlicher Zielsetzung

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Das Online-Tool zur Entwicklung von Wirkungsmodellen ist in drei Module gegliedert. Je nach Fragestellung oder den Zielen der Nutzenden kann mit Modul 1 (Wirksame Interventionen planen) oder Modul 2 (Wirkungszusammenhänge darstellen) gestartet werden. Modul 1 eignet sich besonders für die initiale Planung von Interventionen, während Modul 2 darauf ausgelegt ist, die spezifischen Elemente eines Wirkungsmodells zu erarbeiten. Voraussetzung für Modul 3, welches für eine SMART-Zielformulierung sowie für die Definition von Indikatoren dient, ist die vorgängige Bearbeitung von Modul 2.

D2: Aufbau und Verknüpfung der Module

(Quelle: Bieri/Schwegler 2024, 8).

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Im Folgenden werden die Inhalte der drei Module sowie ihre Funktionen kurz erläutert und im Politikzyklus verortet:

  • Modul 1 «Wirksame Interventionen planen»: Hier wird der Grundstein für eine wirkungsorientierte Gestaltung von Massnahmen, Programmen oder Projekten gelegt. Das Modul unterstützt die Definition von Problemen und ihren Ursachen, die Erarbeitung von entsprechenden Handlungsoptionen sowie die Festlegung von Interventionen. Damit leistet das Modul 1 einen Beitrag zur Konzeption politischer Interventionen und ist für Nutzende gedacht, welche neue Interventionen planen oder bestehende Interventionen einer grundsätzlichen Prüfung unterziehen wollen.
  • Modul 2 «Wirkungszusammenhänge darstellen»: Dieses Modul dient dazu, die verschiedenen Komponenten eines Wirkungsmodells detailliert auszuarbeiten. Es geht um die Darstellung der Beziehungen zwischen Massnahmen, Aktivitäten und deren erwarteten Wirkungen auf Ebene der Zielgruppen (Outcome) oder übergeordneter gesellschaftlicher, wirtschaftlicher oder ökologischer Ebene (Impact). Die Anwendung von Wirkungsmodellen ist in allen Phasen des Politikzyklus sinnvoll, sei es bei der Konzeption, Umsetzung oder Überprüfung der Wirksamkeit von Interventionen.
  • Modul 3 «Wirkung messen»: Im dritten Modul liegt der Fokus auf der Messung der tatsächlich erzielten Wirkungen. Hier werden die Informationen aus Modul 2 genutzt, um Indikatoren zu definieren und die Zielerreichung systematisch zu bewerten. Der Fokus von Modul 3 liegt bei der Umsetzung von Interventionen, deren Ziele im Sinne eines Monitorings oder Controlling laufend erfasst und überprüft werden oder dann im Bereich der Evaluation, bei der eine systematische Bewertung von Output und Outcome erfolgt.
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Die Wahl des Zugangs richtet sich nach der jeweiligen Fragestellung und kann flexibel angepasst werden. Die im zweiten Modul erarbeiteten Informationen bilden dabei die Grundlage für die Schritte im dritten Modul. Dadurch wird eine nahtlose Integration zwischen den Modulen ermöglicht und der gesamte Prozess der Planung und Evaluation wirkungsorientierter Massnahmen wird unterstützt.

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Das Tool basiert auf einer vorgegebenen Struktur von Eingabefeldern, die den Nutzenden helfen sollen die Ziele der einzelnen Module zu erreichen. Die Grundstrukturen können bei Bedarf erweitert und in einem gewissen Rahmen den eigenen Bedürfnissen angepasst werden. Bereits bei der Entwicklung des Online-Tools wurde darauf geachtet, individuelle Gestaltungswünsche zu berücksichtigen, ohne jedoch die Ordnung und Logik der Gesamtstrukturen zu gefährden. Ein weiteres zentrales Element des Online-Tools ist die bildschirmgetreue Darstellung der Eingaben, die helfen, den Überblick über die Grundstrukturen zu wahren und die Auswirkungen der vorgenommenen Änderungen sofort sichtbar zu machen.

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Im Online-Tool können mehrere verschiedene Projekte, welche die drei oben erwähnten Module beinhalten, angelegt werden. Damit die Nutzenden den Überblick behalten, gibt eine Übersicht Auskunft über die gespeicherten Projekte. Diese können nach Belieben dupliziert und mit maximal fünf weiteren registrierten Nutzenden geteilt werden. Durch diese Möglichkeiten soll der Nutzen des Tools als Arbeits- und Entwicklungsinstrument gesteigert werden. Da bei der Nutzung des Tools neben Account-Informationen weitere Daten erfasst werden, wird dem Datenschutz mittels einer Zwei-Faktor-Authentifizierung durch die Zustellung eines E-Mail-Codes Rechnung getragen.

4. Kritische Würdigung und Ausblick

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Bereits während der Entwicklungsphase haben die Projektverantwortlichen kontinuierlich Feedbacks und Anregungen von Nutzenden aufgenommen und diese bei der Realisierung des Online-Tools schrittweise eingebaut. Das Tool wurde Ende November 2024 nach knapp einjähriger Projektphase für die Nutzung freigegeben. Damit die schweizweite Zugänglichkeit verbessert werden kann, werden der Leitfaden und das Tool im Frühjahr 2025 auf Französisch übersetzt. Beim Online-Tool wird zusätzlich eine englischsprachige Version zur Verfügung gestellt. Per Ende Februar 2025 wurden 232 Accounts zur Nutzung des Tools registriert.

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Die Würdigung zu Stärken und Optimierungspotenzial des Tools basieren auf der Grundlage zahlreicher Feedbacks von einzelnen Nutzenden, der begleiteten Anwendung des Tools im Rahmen von verschiedenen Workshops mit Mitarbeitenden der Bundesverwaltung sowie dem Austausch anlässlich einer Veranstaltung im Netzwerk «Evaluation in der Bundesverwaltung». Gemäss ersten Rückmeldungen ergeben sich aktuell die folgenden Verbesserungsvorschläge, die bei einer Weiterentwicklung des Tools berücksichtigt werden können:

  • Von einigen Nutzenden wurde der Wunsch geäussert, Änderungen künftig in beide Richtungen zwischen den Modulen übertragen zu können, um eine flexiblere Bearbeitung zu ermöglichen.
  • Weitere Anregungen betrafen die Einführung einer erweiterten Exportfunktion, die es den Nutzenden erleichtert, erstellte Inhalte in verschiedenen Formaten zu speichern und in anderen Anwendungen weiterzuverarbeiten.
  • Zudem wurde vorgeschlagen, dass zusätzliche Elemente im Online-Tool flexibel ein- oder ausgeblendet werden können, damit die individuellen Bedürfnisse der Nutzenden noch besser abgebildet werden.
  • Auch bei der individuellen Gestaltung des Layouts für die Texteingabe und die vorgegebenen grafischen Elemente wurde Optimierungspotenzial zur Verbesserung der Benutzerfreundlichkeit identifiziert. Hier werden zusätzliche individuelle Gestaltungsmöglichkeiten gewünscht.
  • Bei der Gestaltung der Wirkungsmodelle können verschiedene Ebenen der Umsetzung eingefügt werden, die es beispielsweise erlauben die Entfaltung von Wirkungen auf verschiedenen Ebenen föderaler Strukturen (Bund, Kantone, Gemeinden) abzubilden. Die Verknüpfung von Wirkungen auf verschiedenen Ebenen könnte mit Unterstützung des Tools aber noch expliziter erfolgen. Dies könnte auch bei der Gliederung von Programmen mit mehreren Ebenen von unterschiedlichen Interventionen helfen.
  • Da die angewandte Wirkungslogik auf der Vorgabe eines linearen Wirkungsmodells aufgebaut ist, ergeben sich in Bezug auf die Darstellung und Berücksichtigung komplexer Wirkungszusammenhänge oder nicht intendierter Effekte gewisse Einschränkungen.
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In Bezug auf die Stärken des Tools sind die folgenden Aspekte aufgefallen:

  • Durch die Unterstützung bei der inhaltlichen und grafischen Gliederung rücken inhaltliche Aspekte bei der Wirkungslogik in den Vordergrund.
  • Inhaltliche Änderungen können einfach vorgenommen und rückgängig gemacht werden. Dies erhöht die Motivation mit verschiedenen Lösungen und Darstellungsformen zu experimentieren.
  • Dank der benutzerfreundlichen Gestaltungselemente eignet sich das Tool auch als Arbeits- und Entwicklungsinstrument für die Arbeit in Gruppen, weil der Arbeitsfortschritt nicht durch den Prozess der Gestaltung beeinträchtigt wird.
  • Zudem ermöglicht die Funktion zum Teilen und Duplizieren von Wirkungsanalysen ein zeitlich flexibles und ortsunabhängiges Arbeiten im Team.
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Die Analyse des Tools anhand von Feedback aus Workshops, Rückmeldungen von Nutzenden und Fachveranstaltungen zeigt ein insgesamt positives Bild. Besonders hervorgehoben wurden die intuitive Bedienung, die Unterstützung bei der inhaltlichen und grafischen Strukturierung sowie die flexiblen Bearbeitungsmöglichkeiten, die kollaboratives Arbeiten erleichtern. Gleichzeitig wurden wertvolle Verbesserungsvorschläge identifiziert, die zur weiteren Optimierung beitragen können – insbesondere in den Bereichen Flexibilität der Modulanpassungen, Exportfunktionen und zielgruppenspezifische Anpassungen. Die geplante Umfrage nach rund einem Jahr Betriebsdauer wird weitere Erkenntnisse liefern, um das Tool gezielt weiterzuentwickeln und noch besser an die Bedürfnisse der Nutzenden anzupassen.

Link zum Tool zur Entwicklung von Wirkungsmodellen in deutscher, französischer und englischer Version: https://tool.wirkungsanalysen.ch/

Link zum Leitfaden zur Entwicklung von Wirkungsmodellen:

Lilith Wernli, Sektion Ökonomie, Bundesamt für Umwelt BAFU.

Dr. Oliver Bieri, Interface Politikstudien Forschung Beratung AG.

Literatur

  1. 1 ARE, BAG, BFE, BK, BLW, BSV, EDA, EFK, PVK, Innosuisse, SBFI, SECO und SWR.
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