Wirkungsmessung in der Schweizer Innovationsförderung

Innovation ist ein zentraler Treiber des Wohlstands der Schweiz. In einer kleinen, wissensbasierten und stark internationalisierten Volkswirtschaft kommt der Fähigkeit, neues Wissen in marktfähige Anwendungen zu überführen, besondere Bedeutung zu. Zwar weist die Schweiz im internationalen Vergleich eine sehr hohe Forschungsintensität auf, doch der wirtschaftliche und gesellschaftliche Nutzen entsteht vor allem dort, wo Forschungsergebnisse in konkrete Produkte, Dienstleistungen oder Prozesse umgesetzt werden. Der Wissens- und Technologietransfer zwischen Forschung und Wirtschaft ist daher ein wesentlicher Bestandteil der Innovationsleistung des Landes.

In den internationalen Innovationsrankings wie dem Global Innovation Index oder dem European Innovation Scoreboard belegt die Schweiz seit Jahren den Spitzenplatz hinsichtlich Innovationsleistung unter den hoch entwickelten und kompetitiven Innovationsystemen.¹

Innosuisse, die schweizerische Agentur für Innovationsförderung, ist die zentrale staatliche Institution, die diesen Transfer von Wissen und Technologie stärkt, risikoreiche Innovationsvorhaben ermöglicht und Unternehmen, Start-ups sowie Forschungseinrichtungen beim Aufbau und der Weiterentwicklung ihrer Innovationsvorhaben unterstützt. Das Förderportfolio reicht von gemeinsamen Innovationsprojekten von Umsetzungspartnern mit Forschungspartnern über Start-up Coaching und Start-up Trainings bis zu internationalen Kooperationsprogrammen, Innovationsschecks, BRIDGE-Projekten in Zusammenarbeit mit dem Schweizerischen Nationalfonds, thematischen Flagship-Projektkonsortien sowie der Förderung und Prüfung von radikalen Innovationsideen bei den so genannten «Innovations Boostern».

Wissenschaftsbasierte Innovationsförderung unterliegt rechtlich der Pflicht, ihre Wirkungen systematisch nachzuweisen. Die Frage, welchen «Return on Invest» öffentliche Mittel generieren und welche zusätzlichen Wirkungen durch Fördermassnahmen entstehen, ist ein zentrales Anliegen der Innovationspolitik und hat in den vergangenen Jahren weiter an Bedeutung gewonnen.

Die Verpflichtung zur Wirkungsanalyse der Innovationsförderung ist in mehreren rechtlichen Grundlagen auf Bundesebene verankert. Artikel 170 der Bundesverfassung verlangt, dass Bund und Parlament die Wirksamkeit staatlicher Massnahmen überprüfen. Dieser Verfassungsauftrag bildet den übergeordneten Rahmen für eine systematische Wirkungserfassung.

Eine zentrale gesetzliche Grundlage ist das Bundesgesetz über die Förderung der Forschung und Innovation (FIFG, SR 420.1). Artikel 18 Absatz 4 FIFG verpflichtet Innosuisse, zur regelmässigen Evaluation ihrer Tätigkeiten und zur Prüfung, ob die eingesetzten öffentlichen Mittel wirksam und zweckmässig verwendet werden. Damit wird die Evaluation ausdrücklich als Bestandteil der staatlichen Innovationsförderung festgelegt. Ergänzt wird dies durch die Verordnung über die Förderung von Forschung und Innovation (V-FIFG, SR 420.11). Artikel 27 V-FIFG hält fest, dass die Förderinstitution sicherstellt, dass Fördermassnahmen regelmässig evaluiert werden und dass die gewonnenen Erkenntnisse für die Weiterentwicklung der Förderung genutzt werden können. Weitere Bestimmungen finden sich in der Beitragsverordnung, die insbesondere die Auskunftspflicht der Fördernehmenden konkretisiert.

Mit einem jährlichen Fördervolumen von rund 300 Millionen Schweizer Franken verfügt Innosuisse über substanzielle Mittel, die entlang des gesamten Innovationsprozesses eingesetzt werden, um wissenschaftsbasierte Entwicklungen zu ermöglichen und den Wissens- und Technologietransfer zwischen Forschung und Wirtschaft zu stärken.

Das zentrale und auch budgetmässig bedeutendste Instrument ist die Förderung kollaborativer Innovationsprojekte zwischen Unternehmen und Forschungspartnern. Dieses Modell basiert auf der Annahme, dass Innovation vor allem dort entsteht, wo wissenschaftliche Expertise und unternehmerische Umsetzungskompetenzen zusammenwirken. Durch die Finanzierung des Forschungsanteils senkt Innosuisse das Projektrisiko auf Unternehmensseite und schafft Anreize für Vorhaben, die ohne öffentliche Unterstützung nicht realisiert würden. Auf diese Weise werden wissenschaftliche Erkenntnisse in marktfähige Produkte, Dienstleistungen oder Prozesse überführt.

Ergänzend zu diesem Kerninstrument bietet Innosuisse rund zwanzig weitere Förderangebote an, für kleine und mittlere Unternehmen KMU, Start-ups, Grossunternehmen und Forschungspartner. Diese Vielfalt spiegelt ein systemisches Innovationsverständnis wider, das unterschiedliche Unterstützungsbedarfe entlang des Innovationsprozesses berücksichtigt – von der Ideengenerierung, Entwicklung und Validierung bis zur Umsetzung und Skalierung. Entsprechend gliedert sich das Portfolio in Massnahmen zur Anbahnung und Vernetzung von Ideen (Innovation Booster, Innovationsmentoring) sowie in Instrumente zur Durchführung und Weiterentwicklung konkreter Innovationsvorhaben, darunter Coachingangebote, internationale Programme, Start-up Innovationsprojekte und BRIDGE Discovery.

Organisatorisch ist Innosuisse als Milizorganisation ausgestaltet. Die Geschäftsstelle wird durch den Innovationsrat, Expertinnen und Experten für die Beurteilung der Vorhaben sowie durch Start-up Coaches und Innovationsmentoren ergänzt.

Die strategische Ausrichtung der Innovationsförderung von Innosuisse beruht auf fünf zentralen Stossrichtungen:

1. risikoreiche Innovationen zu ermöglichen,
2. den Wissens- und Technologietransfer zu beschleunigen,
3. die Leistungsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen zu stärken,
4. die Entwicklung wissenschaftsbasierter Start-ups zu fördern sowie
5. Innovationsaktivitäten in zentralen Zukunftsthemen wie Nachhaltigkeit, Energie, Digitalisierung und Gesundheit zu stimulieren.

Diese Stossrichtungen bilden den normativen Rahmen der Förderung und definieren jene Bereiche, in denen Wirkungen erwartet, gemessen und bewertet werden. Sie strukturieren zugleich die Entwicklung der Indikatorensysteme, die für die Steuerung und Weiterentwicklung der Innovationsförderung zentral sind.

Die Wirkungsanalyse ist ein zentrales Element der Steuerung der staatlichen Innovationsförderung. Sie schafft Evidenz darüber, welche Ergebnisse mit öffentlichen Mitteln erzielt werden, und leistet damit einen wesentlichen Beitrag zur Rechenschaftslegung und zur Transparenz gegenüber Politik und Öffentlichkeit.

Darüber hinaus erfüllt sie eine strategische Funktion. Die kontinuierliche Erhebung und Auswertung von Wirkungsdaten ermöglicht es, das Förderportfolio und die einzelnen Instrumente hinsichtlich Effektivität und Effizienz zu beurteilen und an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen. Sie zeigt auf, ob die Instrumente die vorgesehenen Zielgruppen erreichen, ob die angestrebten Effekte eintreten und wo Anpassungen oder neue Formate erforderlich sind. Damit bildet sie eine zentrale Grundlage für die Weiterentwicklung der Förderpraxis. Während das Controlling auf die unmittelbare Steuerung laufender Prozesse, das Budget- und Ressourcenmonitoring sowie die Einhaltung operativer Vorgaben ausgerichtet ist, konzentriert sich die Wirkungsanalyse auf kurz-, mittel- und langfristige Wirkungen.

Ein wesentliches Element ist der Strategie-Wirkungskreislauf. Er verbindet die Formulierung der strategischen Ziele mit den Förderaktivitäten, den erzielten Ergebnissen und den kurz-, mittel- und längerfristigen Wirkungen. Die aus Monitoring und Evaluation gewonnenen Erkenntnisse sollen systematisch in die strategische Steuerung zurückfliessen, sodass Ziele, Instrumente und Prozesse fortlaufend und evidenzbasiert angepasst werden können. Dadurch trägt der Kreislauf zu einer lern- und prozessorientierten Ausgestaltung der Innovationsförderung bei.

Innosuisse stützt sich auf formulierte Wirkungslogiken bei den einzelnen Instrumenten, welche in Wirkungsmodellen abgebildet werden. Diese beschreiben, wie öffentliche Mittel in Aktivitäten, Ergebnisse und kurz- und langfristige Wirkungen überführt werden. Wirkungsmodelle machen intendierte und nicht indendierte Wirkungspfade der Förderung explizit und es werden darin explizite Ziele der einzelnen Förderinstrumente formuliert. Quantitative und qualitative Indikatoren machen die Bewertung der Zielerreichung explizit und transparent. Die empirische Überprüfung der Zielerreichung und der Wirksamkeit unterstützt die strategische Steuerung und Optimierung. Sie machen zudem die zugrunde liegenden Wirkungsannahmen sichtbar und ermöglichen eine systematische Strukturierung der Wirkungserfassung.

Im Zentrum stehen mehrere Ergebnisstufen, die analytisch getrennt, in der Praxis jedoch eng miteinander verknüpft sind.

• Ausgangspunkt ist der Input, bestehend aus rechtlichen Grundlagen, finanziellen Ressourcen und institutionellen Kapazitäten.
• Daraus entstehen Aktivitäten in Form konkreter Fördermassnahmen wie Innovationsprojekte, Coachingformate, Vernetzungsangebote oder internationale Programme.
• Diese Aktivitäten führen zu unmittelbaren Outputs, etwa durchgeführten Projekten, neuen Kooperationen, entwickelten Prototypen oder absolvierten Coachings.
• Auf dieser Grundlage entstehen kurz- und mittelfristige Outcomes. Dazu zählen der Aufbau neuer Kompetenzen, die Stärkung des Wissens- und Technologietransfers, beschleunigte Innovationsprozesse, eine verstärkte Innovationsfähigkeit oder die Weiterentwicklung von Innovationsvorhaben in Richtung Markteintritt. Mittel- und längerfristige Impacts betreffen Wirkungen, die bei den geförderten Unternehmen und Start-ups selbst entstehen, etwa Umsatz- und Beschäftigungsentwicklungen, die Verstetigung von Kooperationen zwischen Forschung und Wirtschaft oder Beiträge zur Lösung gesellschaftlicher Herausforderungen.
• Daneben lassen sich systemische Impacts beobachten, die über die unmittelbaren Zielgruppen hinausreichen. Dazu gehören die Entstehung neuer Innovationsnetzwerke, die Stärkung regionaler Innovationsökosysteme, technologische Spillovers in weiteren Branchen oder langfristige Beiträge zur internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz. Solche Wirkungen zeigen sich oft erst nach mehreren Jahren und sind durch externe Faktoren wie Marktbedingungen, technologische Entwicklungen oder regulatorische Rahmenbedingungen beeinflusst. Die Erfassung dieser Impacts ist methodisch anspruchsvoll, da sie zeitverzögert eintreten und nur schwerlich einer einzelnen Fördermassnahme zugerechnet werden können.

Wirkungsmodelle tragen dazu bei, diese komplexen Wirkungspfade sichtbar zu machen, indem sie die Beziehungen zwischen Inputs, Aktivitäten, Outputs und langfristigen Effekten strukturieren. Sie bilden die analytische Grundlage für Monitoring, Evaluationen und die Auswahl geeigneter Indikatoren und unterstützen zugleich die Kommunikation gegenüber Anspruchsgruppen, indem sie die Zusammenhänge der Innovationsförderung klar und nachvollziehbar darstellen.

Das Wirkungsmonitoring von Innosuisse ist als systematische, prozessintegrierte Wirkungserfassung ausgestaltet und bildet einen zentralen Bestandteil der Steuerung der Innovationsförderung. Es verfolgt das Ziel, die Ergebnisse und Wirkungen der Fördermassnahmen strukturiert, vergleichbar und über mehrere Jahre hinweg nachvollziehbar zu machen. Das Monitoring ist eng in die Förderprozesse eingebettet und wird gegenwärtig standardisiert bei einer Auswahl wichtiger Förderinstrumente durchgeführt. Es wird in den Folgejahren sukzessive weiter ausgebaut.²

Die obligatorischen Online-Erhebungen bei den Fördernehmenden erfolgen in zeitlich gestaffelten Schritten.

• Beim Projektabschluss werden zentrale Indikatoren zu den erreichten Zielen, zur Qualität der Zusammenarbeit sowie zu ersten erkennbaren technologischen und marktbezogenen Ergebnissen erfasst.
• Drei Jahre nach Abschluss folgt eine zweite Erhebungsphase, die darauf abzielt, mittel- und längerfristige Wirkungen sichtbar zu machen. Erfasst werden dabei unter anderem Markteintritte, wirtschaftliche Entwicklungen, die Weiterführung oder Verstetigung von Kooperationen sowie Beiträge zu längerfristigen Innovationsprozessen der Unternehmen. Ein besonderes Augenmerk liegt auf der Prüfung der Additionalität, also der Frage, inwieweit beobachtete Wirkungen ohne Förderung eingetreten wären.
• Seit 2024 wird das Monitoring durch eine systematische Experteneinschätzung ergänzt. Experten und Expertinnen beurteilen unter anderem die Zielerreichung, den Erfolg und das längerfristige Potenzial der Innovationsvorhaben.

Die Ergebnisse des Wirkungsmonitorings werden jährlich aufbereitet und fliessen in die strategische Steuerung ein. Sie bilden eine Grundlage für den Zielerreichungsbericht an den Bundesrat, liefern Input für die Weiterentwicklung der Förderinstrumente und ergänzen vertiefende Evaluationen. Gleichzeitig dienen sie der Kommunikation, indem sie sichtbar machen, welche kurz- und mittelfristigen Wirkungen mit der Förderung erzielt werden.

Ausgewählte Monitoringergebnisse³ zeigen beispielsweise, dass

• ein Grossteil der geförderten Innovationsprojekte ihre angestrebten Ziele erreicht und in marktrelevante Entwicklungen überführt. So planen oder realisieren 57 Prozent der Unternehmen drei Jahre nach Projektabschluss einen Markteintritt oder haben diesen bereits vollzogen.
• Beim grössten Teil der Vorhaben zeigt sich zudem eine klare Additionalität: Nur rund fünf Prozent der Projekte wären ohne Förderung im gleichen Umfang oder Inhalt umgesetzt worden, und weitere neunzehn Prozent nur in deutlich reduziertem Umfang.
• Der Innovationsscheck führt in 53 Prozent der Fälle zu erstmals realisierten Kooperationen zwischen KMU und Forschungspartnern und unterstützt häufig Machbarkeitsabklärungen, die in weiterführende Innovationsinitiativen münden können.
• Für «BRIDGE Proof of Concept» bestätigen die Monitoringdaten zudem einen ausgeprägten Beitrag zur Unternehmensgründung, da rund 72 Prozent der geförderten Forschenden ein Start-up gegründet haben.

Insgesamt liefert das Monitoring ein konsistentes Bild: Die Förderung trägt messbar zur Beschleunigung von Innovationsprozessen, zur Stärkung des Wissens- und Technologietransfers und zur Entwicklung marktfähiger Lösungen bei. Diese empirischen Resultate bilden einen zentralen Baustein für die evidenzbasierte Weiterentwicklung der Förderpraxis.

Das Wirkungsmonitoring steht vor mehreren methodischen Herausforderungen:

• Viele Angaben beruhen auf Selbsteinschätzungen der Fördernehmenden, die auf Bewertungsskalen erhoben werden. Dies gilt auch für zentrale ökonomische Grössen wie Umsatz-, Beschäftigungs- oder F&E-Entwicklungen. Solche subjektiven Angaben können Verzerrungen erzeugen, etwa durch selektive Rückmeldungen oder «Non-Response Bias», wenn insbesondere erfolgreiche oder stark engagierte Unternehmen an der Befragung teilnehmen.
• Da das Monitoring auf standardisierten Selbsteinschätzungen basiert, ermöglicht es keine kausalen Aussagen.
• Auch die Attribution von Wirkungen an die Förderung bleibt begrenzt. Innovationsprozesse werden zusätzlich von zahlreichen externen Faktoren beeinflusst, sodass sich die beobachteten Effekte (Selbsteinschätzungen) nicht eindeutig der Förderung zuschreiben lassen. Entsprechend bleibt auch die Bestimmung der Additionalität – also der Frage, ob eine Wirkung ohne Förderung eingetreten wäre – methodisch anspruchsvoll.
• Hinzu kommt, dass viele relevante Entwicklungen, insbesondere Umsatz- und Beschäftigungseffekte oder gesellschaftliche Beiträge, mit erheblicher zeitlicher Verzögerung sichtbar werden und sich im unmittelbaren Beobachtungsfenster eines Monitorings nur eingeschränkt erfassen lassen.
• Die Identifikation geeigneter Schlüsselkategorien und Indikatoren ist besonders bei qualitativen oder systemischen Wirkungen anspruchsvoll, da diese Effekte häufig nur indirekt beobachtbar sind. Dies betrifft vor allem komplexe Programme mit breiten Wirkungspfaden wie die Flagship-Projekte oder das frühere Energieprogramm SCCER.

Insgesamt zeigt sich, dass das Wirkungsmonitoring wichtige, aber begrenzte Einsichten liefert und durch vertiefende Evaluationen ergänzt werden muss, um Wirkungsmechanismen und Zielerreichung der Innovationsförderung umfassend beurteilen zu können.

Evaluationen und externe Studien werden an spezialisierte Forschungseinrichtungen und Beratungsbüro vergeben und nach den beschaffungsrechtlichen Grundlagen des Bundes durchgeführt. Sie ergänzen das Wirkungsmonitoring durch vertiefte Analysen der zugrunde liegenden Wirkungspfade und der Zielerreichung der untersuchten Förderinstrumente. Methodisch kommt in der Regel ein «Mixed-Methods-Ansatz» zum Einsatz, der quantitative Verfahren wie Befragungen, Zeitreihen oder ökonometrische Analysen mit qualitativen Elementen wie Interviews und Fallstudien verbindet.

Es wird zwischen summativen und formativen Evaluationen unterschieden. Summative Evaluationen prüfen Zielerreichung, nachweisbare Wirkungen und zusätzliche Nutzen (Additionalität). Formative Evaluationen fokussieren auf die Umsetzung, die Angemessenheit der Prozesse und die Zielgruppenerreichung und leiten daraus konkrete Empfehlungen zur Weiterentwicklung der Förderpraxis ab. Beide Perspektiven ergänzen sich und tragen zu einer wirkungsorientierten und lernorientierten Gestaltung der Förderung bei. Konkrete Evaluationsergebnisse unterstreichen den Nutzen dieser Analysen.

• Die wissenschaftliche KOF-Studie zeigt mittels einem Difference-in-Differences-Ansatz, dass geförderte Unternehmen fünf Jahre nach Projektabschluss durchschnittlich 21 Prozent mehr Umsatz und 18 Prozent mehr Beschäftigung erzielen als vergleichbare nicht geförderte Unternehmen. Damit werden die im Monitoring beobachteten Wirkungen auch kausal belegt (Hulfeld et al. 2024).
• Die Evaluation der BRIDGE-Discovery-Projekte weist nach, dass alle untersuchten Vorhaben substanzielle Innovationsfortschritte erreichten und sich drei typische Umsetzungspfade herausbilden: Spin-offs, Kooperationen mit Industriepartnern oder Out-Licensing. Empfohlen wird unter anderem eine stärkere Differenzierung dieser Pfade sowie gezieltere Wissens- und Technologietransferstrategien (Kaufmann et al. 2023).

Diese Beispiele verdeutlichen, wie Evaluationen die Evidenzbasis stärken, und Impulse für die Weiterentwicklung der Förderinstrumente liefern.

Für die zukünftige Ausrichtung der Wirkungsmessung bei Innosuisse stehen unter anderem vier Entwicklungen im Vordergrund.

• Erstens soll das bestehende Wirkungsmonitoring mittelfristig auf weitere Instrumente und Programme ausgeweitet und konsequent bei allen Förderangeboten angewendet werden, um die Kohärenz der Wirkungserfassung zu stärken.
• Zweitens wird eine engere Verzahnung von Strategie und Wirkung angestrebt, indem Wirkungsmodelle systematisch im gesamten Strategie-Wirkungskreislauf angewendet werden. Dies ermöglicht eine klarere Ausrichtung der Instrumente an den strategischen Zielen sowie eine konsistente Rückführung der empirischen Ergebnisse in die strategischen Steuerungsprozesse.
• Drittens sollen Schlüsselkategorien und Indikatoren für die strategische Steuerung präziser definiert und vorhandene Daten mittels Reporting und Visualisierung besser nutzbar gemacht werden.
• Viertens sind Pilotprojekte mit Künstlicher Intelligenz vorgesehen, um quantitative und qualitative Daten systematischer auszuwerten und zusätzliche analytische Potenziale zu erschliessen.

Diese Weiterentwicklungen erhöhen die Steuerungsrelevanz der Wirkungserfassung und vertiefen ihre analytische Aussagekraft.

Adrian Berwert, Leiter Wirkungsanalyse Innosuisse.

Gérald Walti, Stellvertretender Direktor / CFO Innosuisse.

• Hulfeld, Florian, Spescha, Andrin, Wörter, Martin (2024): Funding R&D Cooperation Between Firms and Universities – The Effectiveness of the Innosuisse Model. Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich, Working Paper.
• Kaufmann, Joachim, Kaufmann, Peter, Grabner, Simone Maria (2023): Assessment of completed BRIDGE Discovery projects – Synthesis at programme level. KMU Forschung Austria, Wien.