Introduzione alla materia della valutazione legislativa

Résumé Introduction au domaine de l'évaluation législative - Etat du débat scientifique en Italie. L'intérêt suscité par les problèmes de la législation, en particulier l'évaluation législative, plus connue en Italie sous l'appellation "analyse de faisabilité des lois", a trouvé un écho dans le débat scientifique italien. Ses effets sont en revanche demeurés assez limités, jusqu'à présent, sur la pratique législative elle-même. Pour cerner la notion d'évaluation législative, il convient d'en analyser les composantes et de la distinguer des disciplines voisines. L'évaluation, ou l'analyse de faisabilité, se réfère tout d'abord au concept de loi. Ce dernier a toutefois - dans toutes les langues - deux significations: - d'un côté, il est synonyme de droit en généra~ de l'autre, il désigne un acte normatif de type particulier. Sur cette base, la doctrine moderne a mis en évidence une autre distinction, qui oppose le droit abstrait à savoir les énoncés émanant du législateur, d'une part, et le droit « concret » ou « vivant », d'autre part, lequel est formé des normes appliquées par les différents opérateurs juridiques (juges, administration, particuliers). Pour savoir à quelle signification du concept de loi se réfère l'évaluation, il convient de s'interroger ·sur l'organisation du système des sources du droit au sein de l'ordre juridique considéré. La révolution française faisait appel à une pluralité de modes de production normative (règles doctrinales, coutumières, édits du souverain). Introduisant le principe de la souveraineté du parlement et limitant le pouvoir d'interprétation du juge et le pouvoir de création du droit des autres opérateurs juridiques (exécutif, coutume, etc.), la révolution libérale a cherché à faire coïncider les deux sens de la loi, et à supprimer ainsi la distinction entre le droit abstrait et le droit vivant. Cet objectif n'a cependant pas été atteint et les systèmes des sources font apparaître une pluralité d'actes normatifs, diversement coordonnés entre eux, la loi ne constituant qu'une des sources, subordonnée pour le moins à la constitution. Le problème de l'évaluation doit donc être analysé au regard de la diversité des sources: dans ce sens, il est clair que l'évaluation ne peut se rapporter qu'aux ''actes" juridiques, et non aux "faits" juridiques (précédents jurisprudentiels, coutume); de plus, le problème de l'évaluation se pose en termes différents selon la nature de ces actes juridiques, notamment selon que ceux-ci sont destinés à s'appliquer au travers d'une activité de l'administration ou qu'ils s'adressent directement aux citoyens. D'autre part, il est clair aussi que l'évaluation se réfère au droit abstrait. Mais elle naît précisément de l'existence d'une dissociation entre droit abstrait et droit vivant, dissociation qu'elle vise à éviter (ou du moins à prévoir). Au problème de l'évaluation législative est lié celui de la technique législative, même si cette dernière constitue une discipline plus étroite que la première. En effet, l'amélioration de la technique législative (rédaction, cohérence interne et harmonisation des sources entre· elles) est une prémisse nécessaire et importante, mais non suffisante, de la faisabilité. A cet égard, sous l'impulsion de la doctrine, les recherches en matière de technique législative ont donné lieu à l'élaboration de « guides » adoptés par le législateur national et les conseils régionaux, guides qui ont toutefois encore certains défauts (absence de caractère contraignant, de coordination, de contrôle de leur application). L'institution récente d'un Office central pour la coordination de l'initiative législative et de l'activité normative du gouvernement est également à signaler dans ce domaine. Un autre secteur lié à l'évaluation législative est celui des mesures adoptées en vue d'assurer la connaissance des actes normatifs. C'est le problème de la publication, et notamment de la double publication des textes normatifs. Sur ce point, le système à fonctionné de façon assez peu satisfaisante en Italie jusqu’à une récente réforme générale de la matière. Réforme qui a toutefois laissé subsister quelques défauts majeurs et quelques questions ouvertes, sur lesquels la doctrine ne parvient pas à trouver un accord. Le noyau de la discipline de l'analyse de faisabilité des lois réside dans la prévision des effets juridiques et pratiques d'un projet, pour le cas où il serait adopté, dans le but précisément de mesurer l'opportunité de l'adopter ou non, voire de le modifier dans tel ou tel sens. Cette discipline se caractérise donc en ce qu'elle procède au contraire de la politique, d'une activité totalement neutre, qui s'exerce après que les titulaires du pouvoir d'initiative législative aient déterminé les objectifs qu'ils entendent atteindre. Dans ce sens, l'évaluation est appelée à rencontrer des obstacles bien plus importants que ceux auxquels est confrontée la technique législative, dont l'introduction s'est pourtant avérée si difficile.