Introduzione alla materia della valutazione legislativa

Zusammenfassung Einführung in die Problemstellung der Gesetzesevaluation - Stand der wissenschaftlichen Diskussion in Italien Das Interesse an den Gesetzgebungsproblemen ist in Italien rege und hat ein grosses Echo in der wissenschaftlichen Diskussion gefunden, insbesondere auch die Gesetzesevaluation, die in Italien meist nicht unter dem Begriff ''valutazione legislativa ", sondern unter "analisi di fattibilita delle leggi'' behandelt wird. Die Wirkung dieser Untersuchungen auf die Praxis des Gesetzgebers ist indessen bisher gering geblieben. Um den Begriff der Gesetzesevaluation richtig einzugrenzen, ist es notwendig, das ihn konstituierende Begriffsfeld zu analysieren und ihn von benachbarten Disziplinen abzugrenzen. Die Evaluation oder Machbarkeitsanalyse bezieht sich vorerst auf den Gesetzesbegriff Dieser spricht vorerst in allen Sprachen zwei Bedeutungen an: Einerseits bedeutet. Gesetz Recht, eine abstrakte Rechtsregel allgemein, anderseits bezeichnet der Begriff den Rechtsetzungsakt einer bestimmten Normstufe. Auf dieser Grundlage hat die neuere Lehre eine Unterscheidung eingeführt, die dem "abstrakten" Recht, den vom Gesetzgeber erlassenen generell-abstrakten Normen, das "konkrete", "lebende" Recht gegenüberstellt, das durch die von den verschiedenen Rechtsanwendern (Richter, Verwaltung, Private) konkretisierten Rechtsverhältnisse gestaltet wird. Um zu erkennen, auf welche Bedeutung des Rechts sich die Evaluation bezieht, muss man sich fragen, welche Rechtsquellen in der betreffenden Rechtsordnung anerkannt werden. Im Kontinentaleuropa vor der Französischen Revolution wurde dabei auf verschiedene Rechtsquellen zurückgegriffen (Gewohnheitsrecht; Lehre, Akte des Souveräns). Mit der Einführung der Souveränität des Parlaments wurde einerseits der Auslegungsspielraum des Richters und andererseits die Bildung neuen Rechts durch andere Rechtsverwirklicher eingeschränkt; die liberale Revolution versuchte vielmehr, die beiden Bedeutungen des Gesetzes zu vereinen und die Unterscheidung zwischen "abstraktem" und "lebendem" Recht zu eliminieren. Dieses Ziel ist allerdings nicht erreicht worden: Es haben sich vielmehr weitere Rechtsquellen gebildet, die ungleich gut miteinander koordiniert sind; das Gesetz bildet dabei nur eine der Rechtsquellen, die ihrerseits alle der Verfassung untergeordnet sind Die Problematik der Gesetzesevaluation muss unter Berücksichtigung der Vielfalt der Rechtsquellen behandelt werden. Es ist klar, dass sich die Evaluation nicht nur auf die Rechtsetzungsakte beziehen kann; sondern ebenso die Rechtstatsachen wie Gerichts- und Verwaltungspraxis oder Gebräuche untersuchen muss. Die Evaluation steht zudem je nach der Eigenart der Rechtsakte vor unterschiedlichen Fragestellungen, je nachdem ob sich die Normen an die Verwaltung oder direkt an die Privaten richten. Es ist klar, dass für die Evaluation das abstrakte Recht einen entscheidenden Bezugsrahmen bildet. Die Evaluation lebt aber gerade davon, dass abstraktes und lebendes Recht auseinanderlaufen können, auch wenn das abstrakte ·Recht dies zu verhindem versucht (oder mindestens schon berücksichtigt). Im weiteren ist die Gesetzesevaluation mit der Gesetzestechnik verbunden, auch wenn diese sich in einem viel engeren Rahmen bewegt. Es ist aber eindeutig, dass die Verbesserung der Gesetzestechnik (Redaktion, innere Geschlossenheit der Erlasse und Koordination der Rechtsordnung als Ganzes) eine wichtige und notwendige, wenn auch allein nicht ausreichende Voraussetzung der Machbarkelt des Rechts bedeutet. Angeregt von der wissenschaftlichen Lehre wurden in dieser Hinsicht Untersuchungen vorgenommen und von den nationalen und regionalen Gesetzgebern in Italien Richtlinien erarbeitet; als nicht zu verkennende Nachteile sind allerdings zu nennen, dass die Richtlinien nicht verbindlich sind und ihre Anwendung weder systematisch koordiniert noch kontrolliert wird Die kürzliche Einrichtung eines "Ufficio centrale per il coordinamento dell'iniziativa legislativa e dell'attivita normativa del Governo" als Gesetzgebungs-Stabsstelle ist ein Schritt in dieser Richtung, auch wenn erwartet werden muss, dass Erfolge dieser Stelle eher für die Rechtsetzung der Regierung als des Parlamentes zu erwarten sind. Ein anderer Bereich der Gesetzesevaluation betrifft die Massnahmen, die auf eine bessere Kenntnis der Gesetzgebung ausgerichtet sind. In Europa ist es üblich, dass die Publikation eine notwendige Voraussetzung der Geltung des Rechts ist. In Italien ist eine doppelte Publikation notwendig: Einerseits muss der Erlass und andererseits sein Inkrafttreten publiziert werden. Das alte System, das wenig befriedigte, ist kürzlich revidiert worden, doch hat auch die neue Regelung noch Mängel und offene Fragen hinterlassen, über welche sich die Praxis einigen muss. Der Kern der Analyse der Machbarkeit' besteht in der Voraussage der rechtlichen und praktischen Wirkungen eines Entwurfs nach seiner Verabschiedung. Diese Analyse hat das Ziel, die Notwendigkeit des Erlasses oder seiner Änderung im einen oder ändem Sinn abzuklären. Die Analytiker haben sich bei dieser Arbeit einer strikten politischen Neutralität zu befleissigen beziehungsweise sich an die Zielsetzungen zu halten, die der Träger der politischen Initiative getroffen hat. Eine Evaluation in diesem Sinn hat verständlicherweise viel grössere Hindernisse zu erwarten als jene, die sich der Gesetzestechnik entgegenstellten, deren Einführung sich bereits als ziemlich schwierig erwies.