Die Wichtigkeit des Vernehmlassungsverfahrens im schweizerischen Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene ist unbestritten. Über dessen Bedeutung für die involvierten Akteure ist jedoch wenig bekannt. Insbesondere ist unklar, welches Kriterium die Resonanz von Stellungnahmen hauptsächlich prägt. Der vorliegende Beitrag versucht, mittels einer Diskursanalyse diesem Defizit zu begegnen, und fragt nach dem Einfluss von hochwertigen Argumenten. Die Analyse identifiziert die Qualität der vorgebrachten Argumente als stärksten Einflussfaktor für die Erklärung der Resonanz von Forderungen im Vernehmlassungsverfahren, wobei deren Erklärungskraft absolut gesehen aber eher klein ist. Weitere erklärende Faktoren in absteigender Reihenfolge ihrer Bedeutung sind die Themenpolarisierung, die Länge des Antrags und der Unterton der gesamten Stellungnahme.

Die vorparlamentarischen Vernehmlassungsverfahren, an denen sich alle beteiligen können, haben zum Ziel, ein Gesetz inhaltlich zu optimieren und die Akzeptanz dafür zu erhöhen. Dieses politische Instrument hat in der Schweiz Tradition. Während der Bund 2005 ein entsprechendes Gesetz erlassen hat, ist die Situation in den Kantonen sehr unterschiedlich. Im Folgenden geht es um die Beiträge einer Tagung, die sich mit dem Nutzen solcher Verfahren und mit der Notwendigkeit diese zu institutionalisieren befasst hat.

Auf Bundesebene ist das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich geregelt und kommt häufig zur Anwendung: Mehr als die Hälfte der Erlasse werden ihm unterworfen. Dieser Beitrag untersucht Funktionen, Anwendung sowie Auswirkungen der Vernehmlassung, und im Besonderen deren Auswirkungen auf die Akzeptabilität der Erlasse. Er stützt sich dabei auf neuere politikwissenschaftliche Studien zu den Entscheidungsprozessen auf Bundesebene und vergleicht die gemachten Erkenntnisse mit Forschungen aus dem Anfang der 1970er-Jahre. Im Gegensatz zu den damaligen Schlussfolgerungen zeigt der Autor, dass das Vernehmlassungsverfahren auf Bundesebene kaum zu einer Verminderung des Konfliktes zwischen den Akteuren beiträgt, weder in der parlamentarischen noch in der Referendumsphase. Es erweist sich ausserdem als zeitintensiv und somit kostspielig, da es die Dauer der Entscheidungsprozesse erheblich verlängert.

Es gibt zwei Kategorien von Kantonen: solche mit spezifischen Vernehmlassungsbestimmungen und solche ohne. Zu welcher Kategorie ein Kanton auch gehört – es sind in verschiedener Hinsicht keine grundlegenden Unterschiede festzustellen. Deshalb muss hinterfragt werden, ob es tatsächlich nötig ist, das Vernehmlassungsverfahren gesetzlich zu regeln. Eine Reglementierung ist hingegen aus verschiedenen Gründen gerechtfertigt. Der Schriftwechsel könnte vermehrt auch elektronisch erfolgen. Die Vernehmlassungsunterlagen sollten immer über das Internet abrufbar sein. Die Evaluation von Vernehmlassungsverfahren sollte genauer untersucht werden; denn die durchgeführte Umfrage legt nahe, dass der Evaluation zu wenig Beachtung geschenkt wird.

Im Unterschied zu seinen Nachbarkantonen Bern, Freiburg oder Wallis ist das Vernehmlassungsverfahren im Kanton Waadt nicht gesetzlich geregelt, es basiert auf ungeschriebenen Regeln. Dieser Beitrag untersucht am Beispiel des Kantons Waadt Vernehmlassung, Adressaten, Durchführung und Evaluation. Der Autor kommt zum Schluss, dass das Vernehmlassungsverfahren, obwohl nicht auf Gesetzesstufe geregelt, gut funktioniert und im Grossen und Ganzen von der Verwaltung respektiert wird. Ausserdem erlaubt es ein pragmatisches dem Einzelfall angepasstes Vorgehen.

Im Freiburger «Reglement über die Ausarbeitung der Erlasse (AER)» ist ein ganzes Kapitel dem Vernehmlassungsverfahren gewidmet. Dieses Reglement – unterschieden wird darin zwischen einem externen und einem internen Vernehmlassungsverfahren – bestimmt, in welchen Fällen ein solches Verfahren durchzuführen ist, und es legt den Kreis der Vernehmlassungsadressatinnen und -adressaten fest. Ferner präzisiert das AER, wie die Vernehmlassungsunterlagen beschaffen sein müssen (Inhalt, Form, Sprache der Unterlagen), und es legt fest, wann die Unterlagen zuhanden der Öffentlichkeit publiziert werden müssen. Festgelegt wird im AER ausserdem, in welcher Form und innert welcher Fristen die Stellungnahmen eingehen müssen und wie diese der Öffentlichkeit zugänglich zu machen sind. Geregelt wird ferner die Auswertung der Ergebnisse. Die Anwendung des AER stellt die Freiburger Behörden nicht vor besondere Schwierigkeiten. Diesem positiven Fazit zum Trotz gilt es festzuhalten, dass die heutige Praxis einige problematische Punkte aufzeigt, so beispielsweise, wenn es um die Einhaltung der Fristen geht.

Auf Bundesebene wurde eine Reform des Vernehmlassungsverfahrens in den 1990er-Jahren diskutiert. Zur selben Zeit haben die Kantone das Verfahren gesetzlich geregelt. Der Kanton Bern gehört zu den Kantonen, in denen das Vernehmlassungsverfahren besonders stark reglementiert ist. Der Schwerpunkt der Bestimmungen liegt hier auf der Transparenz und auf der Einbindung der Öffentlichkeit. Andere Kantone in der Deutschschweiz richten sich mit ihren Bestimmungen hingegen eher an Organisationen, die das Referendum ergreifen könnten. Dass es keine perfekte Lösung gibt, ist nicht erstaunlich, hat doch ein Vernehmlassungsverfahren unterschiedliche und zum Teil auch widersprüchliche Funktionen. Es gilt deshalb, bei der Fokussierung, der Flexibilität und der Transparenz des Verfahrens auf ein ausgewogenes Verhältnis zu achten.

Das Vernehmlassungsverfahren ist ein unserem System der direkten Demokratie angemessenes Instrument, erlaubt es doch, in Erfahrung zu bringen, ob ein Projekt sachgerecht ist, ob es Chancen hat, verwirklicht und umgesetzt zu werden, und ob es auf Akzeptanz stossen wird. Dennoch sollte man sich ein paar Risiken der Instrumentalisierung dieses demokratischen Instruments bewusst halten. Zudem zeigt die Praxiserfahrung, dass das Vernehmlassungsverfahren noch lange nicht garantiert, dass ein Projekt danach schlank durchgeht. Äusserliche Faktoren können ein Verfahren beeinflussen, und es können mitunter plötzlich emotional begründete Argumente auftauchen, während die Vernehmlassung von rationalen Überlegungen geleitet war. Schliesslich gilt es im Zeitalter der elektronischen sozialen Netzwerke und neuen Kommunikationsmittel – so sehr man diese auch begrüssen sollte -, Vorsicht walten zu lassen, dass diese nicht zu einer Form von «Echtzeit-Demokratie» führen, die in Tat und Wahrheit, mit ihrer Unaufgeklärtheit, eine Form von zeitgeistigem Despotismus darstellt.

Dieser Beitrag befasst sich mit der gesetzesredaktionellen Regel, dass ein Satz nicht mehr als eine Aussage enthalten soll. Sätze, die diese Regel verletzen, sind oft nicht auf Anhieb als solche erkennbar. Der Beitrag untersucht darum, welche sprachlichen Indikatoren darauf hinweisen, dass in einem Satz möglicherweise mehr als eine Aussage vorhanden ist. Er zeigt dabei auf, dass die Regel «Ein Satz – eine Aussage», wenn sie richtig angewendet wird, wesentlich zur Transparenz und Lesbarkeit von Gesetzestexten beitragen kann.

Die Kantone bleiben in ihrer Rechtsetzungstätigkeit sowohl im autonomen Wirkungsbereich als auch im Bereich der Umsetzung von Bundesrecht sehr aktiv. Im folgenden (zweisprachigen) Beitrag werden einige Schwerpunkte und Tendenzen herausgegriffen, welche die kantonale und die interkantonale Rechtsetzung in der Zeitspanne zwischen Mai 2010 und April 2011 geprägt haben.