Zusammenfassung Gab es ein Goldenes Zeitalter der Gesetzgebung? Die Geschichte zeigt: Der Eindruck, dass die Gesetze schlechter werden, ist nicht neu. Die Gesetze wurden – unabhängig von Ort und Epoche – seit je kritisiert: Sie seien zu lang, schlecht formuliert oder nicht genügend bestimmt. Man kann sich auch fragen, ob sie heute anderswo besser sind als in der Schweiz. Um dies zu beantworten, müsste man nicht nur zahlreiche Rechtssysteme gründlich evaluieren, sondern es bräuchte auch eine klare Vorstellung davon, was ein gutes Gesetz ist. Mit dem Ziel, das Interesse an einer solchen vergleichenden Forschungsarbeit auszuloten, gehen die Autorin und der Autor dem Begriff das Waldes in fünf ausgewählten Rechtssystemen nach. Das Resultat? Mangels allgemeingültiger und einheitlicher Kriterien, die das gute Gesetz definieren würden, ist ein Vergleich praktisch nicht möglich. Die Vorstellung, dass es ein perfektes Gesetz gibt, ist illusorisch. Dies ist aber kein Grund, um nicht bestmögliche Gesetze anzustreben.

Der Beitrag will auf den Wert des Vorverfahrens (von der Auftragsanalyse über das Projektmanagement und das methodische Vorgehen bei der Erarbeitung von Erlassen bis hin zur Begleitung im parlamentarischen Verfahren) und insbesondere auf jene Rahmenbedingungen hinweisen, die zum Gelingen bzw. Misslingen von Rechtsetzungsprojekten beigetragen haben bzw. beitragen können. Gegenstand sind Gesetzgebungsprojekte, welche die Verwaltung über längere Zeit intensiv beschäftigt haben; es sind mehrheitlich fächerübergreifende Grossprojekte, die der Verfasser zwischen 1989 und 2006 persönlich leiten durfte und die einander auch zeitlich gefolgt sind. Schliesslich wird an einigen Beispielen zu zeigen versucht, wie notwendig der frühzeitige Einbezug der politischen Behörden im Vorverfahren ist.

Für die Ausarbeitung von Rechtsnormen braucht es – wie für die Rechtsanwendung – besondere Kenntnisse und Fähigkeiten. Sie werden mit Hilfe der Rechtssetzungslehre vermittelt, einer eigenständigen, interdisziplinären, aber stark von der Rechtswissenschaft geprägten Disziplin. In der Schweiz hat sich die Rechtssetzungslehre neben der Rechtsanwendungs- oder Methodenlehre etabliert, mit der sie allerdings eng verzahnt ist. Für ihre Entwicklung, die schon vor etwa 70 Jahren einsetzte, war in den letzten 25 Jahren die Zeitschrift LeGes von grosser Bedeutung. Sie wurde von der Schweizerischen Gesellschaft für Gesetzgebung gegründet, die sie noch heute trägt und prägt. Als praxisorientiertes Publikationsorgan mit wissenschaftlichem Anspruch dient sie sowohl dem Erfahrungsaustausch wie der Diskussion von theoretischen Fragen der Methode, des Verfahrens und der Technik der Rechtssetzung. Zu wünschen wäre, dass künftig noch etwas mehr Beiträge zu Grundsatzfragen publiziert und die Berichte aus der Praxis kritischer reflektiert würden. Beiträge von Fachleuten der Ökonomie, Politologie oder Soziologie könnten sodann die Interdisziplinarität der Rechtssetzungslehre fördern.

Seit 1990 und somit noch vor der Umbenennung der Zeitschrift in «Gesetzgebung & Evaluation» ist die Evaluation ein wichtiges Thema für LeGes. Die Beiträge legen Zeugnis ab von Konstanz – finden sich doch über die Jahre immer wieder Ergebnisse wichtiger Evaluationsstudien. Sie widerspiegeln aber auch wichtige Entwicklungen in der Schweiz: Die Schaffung eines Verfassungsartikels (Art. 170 BV) und weitere Institutionalisierungsbemühungen, die Verwaltungsreformen im Sinne des New Public Management (NPM) und ihr Bezug zur Evaluation, die Gründung der Schweizerischen Evaluationsgesellschaft (SEVAL) und insbesondere die SEVAL-Standards. Zu vermerken sind aber auch Beiträge über Neuentwicklungen, insbesondere in methodischer Hinsicht. Was noch fehlt, sind Auseinandersetzungen über den Einsatz und die Nutzung der Evaluation für das, was im Fokus von LeGes liegt, nämlich bessere Gesetzgebung.

In Italien wurde in den 1990er-Jahren ein Prozess zur Vereinfachung und Modernisierung der Behördensprache eingeleitet. Nun liegen einige positive Ergebnisse vor, allerdings weniger als eigentlich erwartet. Vor allem in jüngster Zeit verlangsamte sich der Prozess zunehmend. Es gab sogar Anzeichen eines Rückschritts. Positive Signale gibt es, was die ersten Versuche, die Regulierung der Gesetzessprache und die Vereinfachung der Behördensprache aufeinander abzustimmen, anbelangt: Sehr komplexen Erlasstexten werden erläuternde Zusammenfassungen beigefügt; für Standardsituationen in der Behördenkommunikation werden Vorlagen erarbeitet, die allen interessierten Behörden als Muster dienen können; Empfehlungen zum geschlechtergerechten Formulieren werden angewendet; die Reform der Behördensprache und das entsprechende Vorgehen werden in einen europäischen Rahmen gestellt.

In den letzten 25 Jahren hat sich in Bezug auf die institutionelle Präsenz des Italienischen viel verbessert. Das Italienische ist in der Bundesverwaltung heute stärker vertreten, und verschiedene organisatorische Anpassungen haben bewirkt, dass es auch eine wichtigere Rolle spielt als früher. Insbesondere bei der Gesetzgebung in italienischer Sprache hat sich viel getan. Heute liegen die Gesetzestexte in den verschiedenen Phasen ihrer Entstehung meist auch in italienischen Fassungen vor. Die italienischen Fassungen entstehen nicht mehr isoliert, sondern sind Teil eines Prozesses, in dem sie in Wechselwirkung mit anderen Texten und Sprachfassungen stehen. Dadurch ist die Sichtbarkeit des Italienischen gestiegen, und die italienische Sprache funktioniert heute tatsächlich als Amtssprache. Im gleichen Zeitraum stieg auch das Bewusstsein dafür, wie wichtig eine verständliche und transparente Gesetzgebung ist. Es wuchs das Bedürfnis nach klaren Regeln für den Umgang mit formalen und sprachlichen Aspekten von Gesetzestexten. So entstanden verschiedene Weisungen und Leitfäden, z. B. die Gesetzestechnischen Richtlinien des Bundes, Schreibweisungen für die drei Amtssprachen oder die Mustersammlung «Omnia» mit textsortenspezifischen Regeln für italienische amtliche Texte. Errungenschaften im Bereich der Informatik, etwa die elektronische Verfügbarkeit der gesamten Systematischen Rechtssammlung und anderer Corpora, brachten viele Vorteile mit sich und bewirkten unter anderem, dass die intra- und intertextuelle Kohärenz stieg. Instrumente wie Translation Memories begannen aber auch, die Gewohnheiten der Übersetzerinnen und Übersetzer zu prägen: So wurde etwa der Textaufbau «von unten her», also Einzelbaustein um Einzelbaustein, häufiger, während der Blick auf den Gesamttext eher schrumpfte. Ab den 90er-Jahren rückten dann der Zusammenhang von Recht und Sprache und die speziellen Probleme bei der Übersetzung von Normtexten in den Fokus von Wissenschaft und Praxis. Es setzte sich die Erkenntnis durch, dass es für den Umgang mit einem komplexen Gebilde wie dem Normtext Fachleute braucht, und zwar Fachleute, die Sprach- und Rechtswissen auf sich vereinen. So entstand die Funktion der «Giurilinguisti». In der Bundesverwaltung wurde diese Funktionsbezeichnung im Jahr 2002 eingeführt. Die Gesetzgebung der letzten Jahre schliesslich lässt sich mit den folgenden Schlagwörtern charakterisieren: zunehmende Spezialisierung und Aufsplitterung in einzelne Rechtsbereiche, vermehrte Durchlässigkeit zwischen Rechtsordnungen, Beschleunigung der Gesetzgebung. Ein Textvergleich des Radio- und Fernsehgesetzes von 1991 und seines Nachfolgegesetzes von 2006 zeigt Folgendes: Das neue Gesetz enthält viel mehr (+ 50 %) Bestimmungen als das alte. Seine inhaltliche Komplexität ist gestiegen: Es weist einen hohen Detaillierungs- und Fachlichkeitsgrad auf. Mit Legaldefinitionen werden diverse Wörter der Alltagssprache «umdefiniert» und erhalten eine für das Gesetz gel tende Spezialbedeutung. Durch diese Verschiebung in Richtung Fach- und Spezialsprache nimmt die Verständlichkeit ab, und die Kluft zwischen Gesetz und Bürger wird breiter. Das neue Gesetz ist auch stärker ins normative Gesamtgefüge eingebunden als sein Vorgänger und durchdringt mehr Gesellschaftsbereiche. Generell lässt sich feststellen, dass das Schweizer Italienisch (Bundesitalienisch) nicht abgehoben und bürgerfremd ist wie das «italiano burocratico» Italiens. Dies ist in erster Linie auf den Qualitätsfilter der Übersetzung zurückzuführen. Jedoch waren vor allem in früheren Jahren die übersetzten Texte oft durch ein unnatürliches, stark vom Deutschen und Französischen beeinflusstes Italienisch charakterisiert. Heute hingegen hat sich die Qualität der italienischen Texte diesbezüglich stark verbessert, sodass diese nun auch sprachlich als Originale durchgehen und als juristische Auslegungsinstrumente funktionieren. Heute ist eher die immer stärkere Spezialisierung ein Verständlichkeitshemmer. Die Gesetzestexte werden immer detaillierter und technischer. Zur Regelung eines Bereichs wird vermehrt Fachwortschatz und nicht mehr Allgemeinwortschatz eingesetzt. Das kann dazu führen, dass die Texte weniger klar und verständlich sind. Es wird auch immer schwieriger, die diversen Vorgaben zu erfüllen, die für verständliche Texte sorgen sollen, da diese Vorgaben teilweise inkompatibel sind und man sich in einem Spannungsfeld entgegengesetzter Anforderungen bewegt. Die Kunst besteht darin, hier ein gutes Gleichgewicht zu finden. Und nicht zuletzt wird die sprachliche Qualität der künftigen Gesetzgebung auch von der Entwicklung und der Lebensfähigkeit der drei Amtssprachen in den verschiedenen Wissensbereichen abhängen, da der Sprach(en)gebrauch der Fachleute einen grossen Einfluss auf die Gesetzessprache hat.